CAPÍTULO 1

Las asimetrías territoriales de la Argentina

Desde la Revolución de Mayo, la política argentina se ha caracterizado por una lógica de antagonismos, morenistas o saavedristas, federales o unitarios, rosistas o urquicistas, conservadores o radicales, peronistas o antiperonistas. En años recientes, esta dinámica se tradujo en la polarización entre kirchneristas y antikirchneristas.

El país ha quedado empantanado en estas disputas binarias que generan falsas dicotomías, como civilización o barbarie, campo o industria, estatismo o libre mercado, integración global u ostracismo económico. En este esquema no hay espacio para la conjunción, la inclusión o la compatibilidad; uno de los polos debe anular al otro. El resultado de estas dualidades excluyentes es evidente; crisis tras crisis, la brecha social y económica no ha dejado de profundizarse.

¿Es esta dinámica una consecuencia al tratarse de una economía emergente? Es cierto que muchos países en desarrollo han enfrentado turbulencias desde los años setenta. Sin embargo, la Argentina sobresale por la frecuencia de sus crisis financieras, ha atravesado seis desde entonces, frente a un promedio global de una por país.

¿Se tratará de escasez de recursos? Difícilmente. La Argentina cuenta con suficiente capital, trabajo y tierra para crecer. De hecho, ha logrado períodos de expansión, pero siempre seguidos de bruscas contracciones. A lo largo del tiempo, los efectos acumulativos de estas oscilaciones han agravado la situación.

El corte transversal más profundo que atraviesa al país sigue siendo la antinomia entre unitarismo y federalismo. La economía argentina ha oscilado entre dos modelos de desarrollo, ambos con resultados decepcionantes. En ocasiones buscó integrarse al mundo mediante la apertura indiscriminada de mercados financieros y el impulso a sectores competitivos para exportar, pero el desempleo, la pobreza y las recesiones hicieron que ese modelo fracasara. En otras oportunidades se implementaron controles cambiarios artificiales, retenciones a las exportaciones y políticas de aislamiento financiero para favorecer el mercado interno; sin embargo, la inflación convirtió este modelo en otro fracaso.

Ninguna de las dos fórmulas económicas logró abordar el grave desequilibrio territorial o el fiscal, es decir, la distribución desigual de los recursos necesarios para que el Estado nacional y las provincias pudieran mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El modelo abierto se financió emitiendo deuda, profundizando las recesiones, mientras que el cerrado recurrió a la emisión monetaria, generando desequilibrios que derivaron en episodios de alta inflación.

La irrupción inesperada de la pandemia de COVID-19 puso estos problemas en evidencia con mayor claridad, exacerbándolos a niveles que evocan la crisis de 2001.

Sin embargo, esta realidad no surgió con la pandemia. Es el resultado de procesos históricos que han comenzado mucho antes. A continuación analizaremos las profundas asimetrías territoriales, que consideramos un elemento central para tener en cuenta en cualquier estrategia de desarrollo sostenible.

Desarmonía entre las regiones

El consumo y la producción presentan enormes disparidades a lo largo y a lo ancho del territorio nacional. Según la última Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGHo 2018), del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Indec), los ingresos familiares en Santiago del Estero son un 38% inferiores a los de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). A su vez, las familias santiagueñas destinan el 42,2% de su presupuesto a alimentos, bebidas y vestimenta, mientras que en CABA ese porcentaje es casi la mitad (23,9%). En transporte, la diferencia también es notoria; las familias de Santiago gastan un 14,4% de su presupuesto total, tres puntos porcentuales más que las de CABA, donde el precio del transporte público es menor.

Por otro lado, las familias de la ciudad de Buenos Aires destinan casi el 60% de su presupuesto a servicios como alquileres, educación, salud y esparcimiento, en contraste con el 36,9% que destinan las familias de Santiago a estos mismos rubros.

Estas disparidades reflejan la ausencia de un verdadero federalismo y equilibrio territorial, lo que impacta directamente en la vida de los ciudadanos. Cuando estos factores no existen, como en la Argentina, el destino de las personas parece atado al azar de su lugar de residencia. En un sistema federal efectivo, las migraciones internas serían exclusivamente voluntarias, y la recaudación, la redistribución y el gasto fiscal garantizarían que los distintos niveles de gobierno contaran con los recursos necesarios para proporcionar servicios, desarrollar la economía de manera equitativa y asegurar igualdad de oportunidades más allá de su código postal.

Sin embargo, ¿qué equidad puede esperarse cuando la energía es significativamente más cara en el norte del país que en Buenos Aires y los costos de transporte son hasta cinco veces mayores? Estas desigualdades desalientan la inversión en las provincias del norte, donde los costos son más altos, y las oportunidades, más limitadas. A ello se suma la diferencia en la calificación de la mano de obra y el acceso a avances en investigación y desarrollo (I+D).

La contratación de mano de obra en estas regiones enfrenta otros obstáculos; por ejemplo, la permanencia de políticas sociales diseñadas como medidas transitorias. Desde 2001, los subsidios a desocupados han crecido, pero las condicionalidades asociadas —que implican perder el beneficio al acceder a un empleo formal— generan una competencia desleal en el mercado laboral, especialmente en trabajos temporales que requieren ajustes en la legislación laboral para ser sostenibles.

Cuando las empresas son intensivas en el uso de energía, las diferencias en los costos regionales afectan gravemente la competitividad de las provincias. A esto se suma el desequilibrio poblacional y económico; en el norte del país, las empresas deben buscar compradores en un radio de 500 kilómetros, enfrentándose a la falta de infraestructura ferroviaria y a un transporte monopolizado por camiones, lo que encarece aún más los costos. En contraste, una industria similar en Buenos Aires puede cubrir la misma demanda dentro de un rango de 100 kilómetros.

El resultado es una desarmonía profunda entre las regiones, que perpetúa el estancamiento económico y la recurrencia de crisis. Superar la histórica antinomia entre federalismo y centralismo permitiría construir consensos transversales, establecer acuerdos estratégicos y reconstruir una matriz de valores e intereses compartidos, aportando estabilidad institucional.

Sin embargo, la realidad actual está lejos de ese ideal. Muchos gobernadores dependen de las transferencias del gobierno central para llevar a cabo su gestión, incluso para cubrir salarios de la administración pública. Esta centralización del poder permite que la presidencia utilice estos fondos como herramienta política, castigando a jurisdicciones opositoras con recortes más severos o beneficiando a aliados estratégicos, especialmente en períodos electorales.

Aunque se proclama federal, el país está partido por las profundas desigualdades económicas entre las que obedecen a factores tanto geográficos como históricos. Esta disparidad ha generado un desequilibrio en la relación entre los gobiernos nacional y provinciales. Si bien el gobierno central suele tener la “sartén por el mango”, las provincias no son homogéneas; algunas son ricas, y otras, pobres. La diversidad en recursos, niveles de desarrollo y población coloca a ciertas provincias en una posición más ventajosa para negociar.

Profunda desigualdad territorial

En la Argentina, la profunda desigualdad territorial es un rasgo estructural destacado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en sus informes: “Uno de los rasgos estructurales de la Argentina […] es su profunda desigualdad territorial”.¹ Este fenómeno tiene raíces históricas y ha persistido a lo largo de diversos modelos de desarrollo que no han logrado alterar la concentración geográfica predominante.

Esta concentración se observa, en primer lugar, en la actividad productiva. Las cuatro jurisdicciones que más aportan al producto bruto interno (PBI) del país —CABA y las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe— representan apenas el 22% del territorio nacional, pero albergan al 62% de la población y generan aproximadamente el 70% del valor agregado bruto del país. Además, estas jurisdicciones originan el 72% de las exportaciones, el 78% de la producción manufacturera y concentran el 81% de los depósitos y préstamos del sistema bancario. Esta disparidad se refleja en el PBI per cápita; el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por ejemplo, es seis veces más alto que el de Formosa.

El empleo industrial registrado también muestra una asimetría significativa; el 80% de los puestos se encuentra en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe y en CABA, y va de la mano con la aglutinación poblacional. En contraste, en provincias como Catamarca, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja y Santiago del Estero, el empleo público supera al privado, reflejando la debilidad de las economías locales. Además, los salarios de la ciudad de Buenos Aires duplican los de las provincias del norte argentino.

En términos de pobreza, los contrastes son igualmente marcados. Promediando los últimos cuatro años, el 41,8% de la población del país vive bajo la línea de pobreza. Sin embargo, en provincias como Formosa (58%), Chaco (48,6%), Santiago del Estero (48%) y Entre Ríos (47%), los índices son significativamente más altos, mientras que en aglomerados como CABA (18,5%) y Tierra del Fuego (32%), mucho más bajos.

La región centro de la Argentina, a pesar de concentrar las actividades de mayor productividad y complejidad económica, enfrenta desafíos significativos como la congestión urbana, la pobreza y la informalidad laboral. Esto se debe, en parte, a los flujos migratorios provenientes de las regiones norteñas, las más desfavorecidas del país, y en menor medida a los de las provincias del sur. Estas dinámicas migratorias responden a la desigualdad en el acceso a derechos económicos, sociales y culturales, estrechamente vinculada con la concentración de actividades de alta productividad en el centro.

Según Abeles y Villafañe (2022), las provincias del norte han sido históricamente las más perjudicadas:

De primacía agraria y baja densidad poblacional, se trata de la región con mayor proporción de población rural (19%, frente al 9% del total del país), con menor espacio fiscal (cuenta con la mitad de los recursos tributarios propios por habitante que el promedio nacional), con déficits de infraestructura de gran magnitud y donde se observan los mayores coeficientes de incidencia de la pobreza monetaria y las necesidades básicas insatisfechas [NBI].²

Cuando un niño nace, ni siquiera está en pie de igualdad respecto de la posibilidad de resguardarse bajo un techo; CABA y las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe concentran el 64,25% de las viviendas del país, según el Censo 2022, mientras que el 35,75% restante se reparte entre las otras veinte unidades gubernamentales del país. Esta distribución desigual está vinculada tanto a la despoblación en algunos territorios —por ejemplo, en La Rioja (140.000 viviendas) y en Santa Cruz (95.000)— como al hacinamiento provocado por la pobreza. A nivel nacional, el 24,7% de los hogares enfrenta condiciones de hacinamiento, pero las tasas más altas se registran en las regiones del nordeste (NEA) y noroeste (NOA), donde un bebé nacido en Formosa, Salta, Santiago del Estero o Chaco puede experimentar un hacinamiento crítico desde sus primeros años de vida.

Si se considera el acceso a servicios básicos, el panorama en la Argentina es marcadamente desigual. Por ejemplo, aunque el agua corriente llega al 85,4% de las viviendas en el ámbito nacional, las diferencias regionales son notorias. En Chaco, el 22,9% de los hogares no tiene acceso a agua potable, mientras que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se reduce esta cifra al 1,8%. En Formosa, el 21,9% de las viviendas carece de agua corriente, en comparación con el 3,7% en Chubut. Una situación similar se observa en el acceso a servicios de cloacas; a nivel nacional, el 37,4% de las viviendas no cuenta con este servicio, pero en Misiones y Santiago del Estero se disparan estas cifras al 73,4 y 71,3%, respectivamente.

La disparidad también es evidente en la red de gas. En el ámbito nacional, este servicio alcanza al 58,4% de los hogares (Censo 2022). Sin embargo, mientras que en CABA el 94% de las viviendas está conectada a la red de gas, en provincias como Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones prácticamente no existe este servicio. En Catamarca, La Rioja y Santiago del Estero, el acceso no supera el 30%.

En cuanto a la atención de salud, el citado informe muestra que la brecha geográfica es significativa. En Formosa, solo el 45% de la población cuenta con cobertura médica mediante una obra social provincial (OSP) o nacional (OSN), o un seguro privado de salud (medicina “prepaga”). En CABA, esta proporción supera el 100%, alcanzando el 129%, lo que refleja duplicaciones en la cobertura por subsistemas de seguridad social o del sector privado. Además, la mortalidad infantil, aunque ha disminuido en las últimas décadas, sigue evidenciando desigualdades. El promedio nacional fue de 8,4 muertes por cada 1000 nacidos vivos en 2020, pero la región norte registró una media de 10,4 en 2021, duplicando en algunas provincias los valores de las jurisdicciones con menor tasa de mortalidad infantil.

El ámbito educativo no está exento de estas desigualdades. Según datos del último censo, el nivel educativo promedio en CABA es de 13,2 años, mientras que en Santiago del Estero es de 9,7, y en Misiones, de 9,8. Asimismo, el 83,8% de los estudiantes de CABA y el 76,9% de los de Buenos Aires termina la secundaria, frente al 49,1% en Santiago del Estero, el 51,1% en Misiones y el 53,3% en Chaco.

Con respecto a los diferenciales de calidad educativa, puede seguirse el índice de resultados escolares de primaria publicado por el Observatorio Argentinos por la Educación,³ basado en las pruebas Aprender 2023. De acuerdo con este índice —que mide la cantidad de alumnos por cada 100 que iniciaron primer grado al principio de la cohorte, que llegan al sexto año de escolaridad en el tiempo teórico esperado y con resultados adecuados—, se muestra que a nivel nacional solo el 45% de los alumnos finaliza la primaria en el tiempo estipulado y con aprendizajes satisfactorios en lengua y matemática. Las brechas regionales son significativas; en CABA, este indicador alcanza el 61%, y en Córdoba, el 57%, mientras que en San Juan y Catamarca es del 34%, y en Chaco, apenas del 30%.

Los organismos encargados de analizar la calidad de vida en las ciudades evalúan factores como el clima social, político y económico, el servicio médico, el nivel educativo, el transporte público y el acceso a bienes de consumo, recreación y vivienda. En 2023, Buenos Aires ocupó el puesto 100 en el ranking mundial de ciudades con mayor calidad de vida, superada solo por Montevideo en Latinoamérica. Sin embargo, estos informes internacionales no consideran datos específicos en el resto del país ni en las distintas zonas dentro de cada ciudad, lo que cambia significativamente el panorama.

Un mapa elaborado por investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)⁴ señala que la Patagonia es la región argentina con mayor calidad de vida, en contraste con el norte del país, donde predominan los índices bajos. Incluso en áreas que suelen destacarse por su bienestar, como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, existen zonas cuya realidad contradice esta tendencia general.⁵

En sintonía con estos hallazgos, un informe realizado por los geógrafos Guillermo Velázquez y Gabriela Mesaros analiza la calidad de vida en 525 unidades administrativas de la Argentina, calificándolas en una escala del 1 al 10.⁶ El barrio de Recoleta (Comuna 2 de CABA) lidera el ranking nacional, pero a pocos kilómetros, la Comuna 8 de la misma ciudad —que incluye los barrios de Villa Lugano, Soldati y Riachuelo— ocupa el puesto 183 con 6,66 puntos. Más al sur, en el Gran Buenos Aires, el partido Presidente Perón se encuentra en el puesto 4