Animarse a imaginar

Imaginemos una Argentina donde absolutamente todos los chicos y chicas egresan de la escuela secundaria. Una Argentina donde egresar no solo significa obtener un certificado sino haberse apropiado de los saberes y valores necesarios para continuar los estudios superiores o ingresar dignamente al mercado de trabajo de acuerdo con su vocación e intereses.

Una Argentina donde estos aprendizajes les permiten participar más activamente, más críticamente de la construcción de una sociedad y un sistema político profundamente democrático, y desarrollar una ciudadanía integral.

Una Argentina donde no importa de qué hogar provienen estos jóvenes, porque hasta los más humildes, los que viven en las regiones más lejanas, pueden obtener una calidad de educación similar a quienes provienen de hogares con mayores recursos.

Una Argentina donde los más pequeños, especialmente los más humildes, pueden ingresar tempranamente al sistema educativo y desarrollar en el nivel inicial las capacidades y competencias que les permitan acceder a la escuela primaria en una verdadera igualdad de oportunidades.

En esta construcción imaginaria estos chicos concurren a una escuela primaria que tiene jornada extendida o jornada completa y por ello disponen del tiempo necesario para aprender las disciplinas básicas, pero también un segundo idioma y las nuevas tecnologías de la información y la comunicación imprescindibles para su futuro. En esta escuela también tienen derecho a una formación que les permite desarrollar toda su potencialidad artística y la educación física.

En este país que imaginamos los padres eligen la escuela de gestión pública porque así lo prefieren, no porque no tienen recursos para ir a una de gestión privada, y están orgullosos de su decisión. Los padres que eligen la escuela de gestión privada lo hacen porque están de acuerdo con su ideario pedagógico social, con sus valores o convicciones religiosas y no porque huyen de la pública desconfiando de su calidad, y también están orgullosos de su decisión.

Imaginemos un país sin analfabetos, sin ninguna persona que no sepa leer y escribir, y donde todos los jóvenes y adultos tienen la posibilidad de educarse a lo largo de toda la vida porque necesitan adaptarse a un mundo del trabajo cada vez más cambiante, o simplemente porque quieren superarse o les gusta.

Imaginemos que para educar con calidad hizo falta haber contado con maestros y profesores jerarquizados, que tuvieron condiciones de trabajo y salarios dignos. Docentes con sólida formación de base y con posibilidades de capacitarse gratuitamente a lo largo de toda su carrera profesional. Docentes apasionados por el conocimiento, la lectura y las ciencias, y dispuestos a transmitir esa pasión a sus alumnos.

También podemos animarnos a imaginar escuelas fuertemente participativas, rodeadas y abrazadas por los padres y por la comunidad que las rodea. Ellos participan de la elaboración del proyecto institucional y apoyan a sus maestros en la tarea de enseñar.

Escuelas que no son comedores porque las familias tienen trabajo y hay comida en casa, y porque hay políticas integrales que contemplan la salud y la atención social.

Y ya que estamos imaginando, por qué no pensar que en esta Argentina del futuro los medios de comunicación trabajan codo a codo con la escuela para transmitir valores que promueven una cultura del respeto, la paz, la no discriminación y la solidaridad.

Podríamos seguir alimentando estos sueños, pero hacemos un alto aquí porque por momentos parece que una Argentina con estas características es imposible, que estamos hablando de otro país.

¿Es que por alguna extraña razón nosotros no podemos incorporarnos a las naciones que han logrado estos objetivos? ¿Es que nuestros niños y jóvenes no se merecen vivir en una sociedad donde la democratización del acceso al saber se convierta en la base de una sociedad más desarrollada y más justa?

¿Nuestros sueños como país están condenados a quedar en eso, en sueños?

No siempre fue así. La historia nos muestra que sobre mediados y fines del siglo XIX, en esta alejada región del mundo algunos argentinos imaginaron que era posible construir otro país a partir de la educación. No había escuelas, tampoco había maestros, ni siquiera había población suficiente para llevar adelante la empresa. Pero miraron con esperanza al futuro. Por eso sancionaron en 1884 la ley 1420, la primera ley de educación universal, obligatoria, gratuita y laica. Sobre esta base, a partir de mediados del siglo XX se comenzó a desarrollar un proyecto de Nación inclusivo que nos convirtió en el país más igualitario de la región.

Esos argentinos que soñaron con la educación como pilar del crecimiento tuvieron éxito. Y a pesar de los esfuerzos de los gobiernos dictatoriales y de las políticas neoliberales que desestimaron a la educación y a la ciencia y la tecnología para el crecimiento, la Argentina a partir de 2003 vuelve a plantear que la educación es su principal estrategia de desarrollo.

Ojalá que los legisladores acompañen nuestros sueños. Para cumplirlos es necesario que todas las fuerzas políticas confíen en la educación como motor de un modelo de desarrollo con crecimiento y justicia social. Estoy seguro de que si somos capaces de elaborar y sostener políticas educativas inclusivas y de calidad a largo plazo, sea cual fuere el color de los gobiernos de turno, nuestros sueños serán cumplidos.

Discurso pronunciado por Daniel F. Filmus

el 16 de noviembre de 2006 durante la presentación de la

Ley de Educación Nacional en Casa de Gobierno.

PRÓLOGO

Educación para todos

Por Bernardo Kliksberg^*

¿Cuál es el mejor predictor de las posibilidades de desarrollo sostenido de un país en el siglo XXI? Según Thomas Friedman, premio Pulitzer de The New York Times, es, sin duda, la calidad del sistema educativo.

Afirma Friedman: “Si usted quiere saber cómo se desempeñará un país en el siglo XXI, no se base en sus reservas petrolíferas o en sus minas de oro, tenga en cuenta sus maestros altamente efectivos, sus padres involucrados y sus estudiantes comprometidos” (The New York Times, 11 de marzo de 2012).

En un siglo totalmente basado en el conocimiento, “conocimiento intensivo”, el futuro de las personas, de las familias y de las naciones está cada vez más vinculado a lo que logren en materia educativa.

Países con limitadas o casi inexistentes materias primas estratégicas pero un potente sistema educativo como Finlandia, Corea del Sur y Hong Kong alcanzan altísimos resultados económicos, a diferencia de otros con altas rentas petroleras pero débil educación, como Qatar y Kazajstán.

Las dificultades para avanzar estructuralmente en esta tarea decisiva explican en buena medida por qué América Latina, con recursos naturales de excepción, registra, a pesar de los progresos, ciento setenta y cuatro millones de pobres y los más elevados niveles de desigualdad del globo.

Las grandes tendencias indican que la región está universalizando la matriculación en primaria. Sin embargo, más del diez por ciento de los matriculados no finaliza su formación elemental. Pertenecen, íntegramente, al veinte por ciento más pobre de la población.

Sin secundaria completa no hay futuro laboral. Tanto las organizaciones del sector público como las del área privada exigen ese nivel educativo, como mínimo, incluso para trabajos de línea. Es el requisito imprescindible para lograr “empleabilidad”.

Según los datos de la CEPAL (2010), el cincuenta y uno por ciento de los hombres y el cuarenta y seis por ciento de las mujeres no completan su formación secundaria. El sesgo socioeconómico es totalmente marcado: en el veinte por ciento más pobre de la población, la cifra asciende. Dos de cada tres pobres no terminan la secundaria. Incluso en un país de tanta importancia económica como México —la duodécima economía del mundo— solo el cuarenta por ciento finaliza su educación media.

Los altos niveles de deserción están vinculados a razones muy concretas. El once por ciento de los niños menores de catorce años de edad trabaja. Lo hacen en su gran mayoría en ocupaciones insalubres, y bajo un régimen de explotación incompatible con la asistencia a la escuela. Más del diez por ciento padece de desnutrición crónica. Son casi la mitad de los niños en Guatemala.

Ciento veinte millones de personas viven en tugurios, precariamente, hacinadas y en condiciones que hacen muy difícil a los niños cumplir con “los deberes” de la escuela.

La pobreza empuja a la deserción, que a su vez la reproduce.

Nueve de cada diez jóvenes cuyos padres son graduados universitarios completan la secundaria. Entre aquellos cuyos padres no terminaron la primaria, egresan solo tres de cada diez.

Pero el problema de América Latina no es solo la cantidad de años de escolaridad, sino la gran inequidad en la calidad educativa. Los contenidos del aprendizaje varían drásticamente según la calidad de la escuela. Lo están denunciando vigorosamente los estudiantes chilenos en una de las economías más prósperas de la región.

La BBC señala que tras esas protestas masivas, que han suscitado el apoyo de buena parte de la sociedad, se percibe que “el sistema educativo de Chile es groseramente inequitativo. Les da acceso a los estudiantes ricos a algunas de las mejores educaciones posibles en América Latina, mientras arroja a los estudiantes pobres a degradadas y subfinanciadas escuelas públicas”.

Buena parte de la clase media trató de escapar de esas instituciones. La matrícula de la escuela pública secundaria se redujo del sesenta y tres por ciento de la matrícula escolar en 1986, al cuarenta y tres por ciento en 2008.

Con frecuencia se ha tratado de argumentar sobre estos problemas desvalorizando el aspecto presupuestario, afirmándose que habría suficiente inversión, pero mal gestionada.

Sin duda deben producirse considerables mejoras en la gestión, pero también es necesaria la decisión política, real, de otorgar prioridad a la educación. Finlandia dedica a educación primaria 5.773 dólares por alumno, Colombia 1.257 y Perú 446.

También se ha propuesto la reasignación de recursos de las universidades a las escuelas primaria y secundaria. Resulta muy difícil sostener esta falsa antinomia. Descapitalizar a las universidades, que reciben recursos muy ajustados y son la fuente principal de investigación científica y tecnológica en gran parte de la región, sería dar la espalda al siglo XXI. La verdadera antinomia se produce entre la inversión de recursos en educación general y otros rubros de prioridad relativa claramente menor.

Esta obra tan especial demuestra que es posible enfrentar estos y otros desafíos estratégicos, e implementar soluciones de fondo. En la Argentina, y también en toda la región.

La economía argentina sufrió una crisis agudísima como consecuencia de las políticas implementadas en los años noventa. El Producto Interno Bruto del país cayó el 3,4 por ciento en 1999, el 0,8 por ciento en 2000, el 4,4 por ciento en 2001 y el 10,9 por ciento en 2002. La crisis económica, junto con otras decisiones adoptadas durante ese período, fragmentaron y deterioraron un sistema educativo desigual.

Como describe este texto, el presidente Néstor Kirchner se propuso convertir a la educación en “el eje integrado de un proyecto de desarrollo económico y social”. Lo que el Presidente estaba planteando era construir una verdadera “sociedad del conocimiento”.

En el centro de la visión que orientó y llevó adelante el equipo conducido por Daniel Filmus debía estar la idea de la igualdad educativa. Como señaló Kirchner, “debemos garantizar que un chico del norte argentino tenga la misma calidad educativa que un alumno de la capital”.

En una Argentina empobrecida, y que en los años noventa experimentó un vertiginoso ahondamiento de las desigualdades, se desarrolló una labor gigantesca por integrar a los desfavorecidos al sistema educativo.

Agresivas políticas públicas en comedores escolares, becas, infraestructura, acceso a libros, formación de docentes, fueron algunas de las múltiples iniciativas casi febrilmente avanzadas.

Una vez afianzadas las bases para la recuperación, el texto refiere pormenores del gran debate nacional alentado para plasmar una Ley de Educación Nacional.

Todos los latinoamericanos pueden extraer enseñanzas útiles de cómo se desarrolló esta iniciativa histórica. Se reemplazó la estrategia de “laboratorio tecnocrático” —que tantas veces ha acompañado proyectos de este tipo— por un gran llamado al debate abierto y pluralista, y a la búsqueda empeñosa de consensos y concertación.

La meta era muy clara y respondía a las necesidades más profundas del país. Como resalta este ensayo, el gobierno nacional y el Consejo Federal de Educación pusieron en debate un proyecto orientado a “la construcción de una educación de calidad para una sociedad más justa”.

La tarea culminó con todo éxito, y la propuesta recibió un entusiasta apoyo legislativo.

Aquel enorme esfuerzo colectivo liderado por el Ministerio de Educación —liderado por el autor de esta obra— logró aportar al país un proyecto educativo nacional de mediano y largo plazo. La gestión actual lo está implementando en forma activa, en todos sus aspectos, con el más firme apoyo de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner y la conducción del ministro Alberto Sileoni.

La Argentina de la Ley de Educación Nacional es hoy el país líder en inversión educativa de la región, con el 6,49 por ciento del producto bruto asignado, y en la implementación de programas renovadores de altísimo impacto como, entre otros, Conectar Igualdad.

Muchas veces, por las exigencias de la acción, experiencias valiosas no llegan a ser documentadas. En tal sentido merece un muy especial reconocimiento colectivo Daniel Filmus. Además de haber sido un protagonista central de esta gran empresa nacional, ha puesto su oficio de notable e internacionalmente reconocido cientista social al servicio de compartir, en beneficio colectivo, esta experiencia inédita. El texto la comunica con el máximo rigor, calidad analítica y fuerza.

En un continente plagado de discursos rimbombantes sobre la educación, pero con grandes brechas en esa materia, Filmus —acompañado por algunos de los más destacados educadores del país— demuestra cómo los grandes cuellos de botella de la educación en América Latina pueden ser encarados frontalmente, de modo innovador y asumiendo los más exigentes criterios de justicia social.

Esta obra singular, que reúne reflexión aguda y acción, será una referencia obligada para las reformas educativas en la región.

Es, en definitiva, un llamado esperanzador: la experiencia argentina prueba que es posible transformar un “derecho retórico” en un derecho real y efectivo.

INTRODUCCIÓN

Un nuevo modelo educativo para un nuevo modelo socioeconómico

El gobierno que asumió la conducción del Estado en la Argentina el 25 de mayo de 2003 se propuso transformar profundamente el modelo socioeconómico impuesto en las últimas décadas. Tal como fue planteado por el flamante presidente Néstor Kirchner en su discurso inaugural, este nuevo modelo se sustentaba en la necesidad de recuperar la capacidad productiva del país, promoviendo la distribución del ingreso y el consumo interno como los principales motores del crecimiento. En este contexto, el trabajo formal y la educación debían convertirse en las herramientas más importantes de inclusión social plena.

La magnitud de la transformación encarada exigió un replanteo profundo de las funciones sociales que debía cumplir la educación en esta nueva etapa. En distintos trabajos anteriores (Filmus, 1996, 2010; Filmus y otros, 1999, 2001, 2003) hemos analizado que, en cada uno de los grandes proyectos de desarrollo de la Argentina moderna, la educación fue concebida como una política estructurante del modelo social. De esta forma, la escuela desempeñó un papel preponderante tanto en el proyecto de construcción de la Nación que llevó adelante la Generación del Ochenta del siglo XIX, como en el de ampliación de derechos y desarrollo económico autónomo que implementó el peronismo a partir de mediados del siglo XX. Este papel mostró características diferenciales en cada período.

En el primero de ellos, la educación cumplió una función eminentemente política en torno a la construcción de la nacionalidad. En el segundo, en cambio, fue privilegiado su rol económico y de integración social en un contexto de industrialización y crecimiento de la economía con movilidad social ascendente. El derrocamiento del general Juan D. Perón en 1955 fue sucedido por un conjunto de gobiernos que, aunque de signo democrático algunos de ellos y de características dictatoriales otros, carecieron de proyectos nacionales integradores que concibieran a la educación como una crucial política de Estado. La destrucción del sistema educativo nacional perpetrada por la última dictadura militar, que restringió su función al disciplinamiento social con su secuela de censura, persecución y eliminación del pensamiento crítico, marcó el punto más alto del deterioro educativo en nuestro país.

El gobierno constitucional iniciado en diciembre de 1983, si bien acometió con éxito la importante tarea de democratizar las instituciones educativas, no logró impulsar la construcción de un proyecto nacional que ubicara a la educación en el centro de un modelo de desarrollo económico y social integrador. La interesante convocatoria al Congreso Pedagógico Nacional realizada por el gobierno de Raúl Alfonsín en 1984 no fue consecuencia de los requerimientos de un modelo económico basado en un sistema educativo inclusivo y de alta calidad para todos. Este fue uno de los factores que coadyuvó para que sus conclusiones se diluyeran sin llegar a implementarse. Por su parte, la propuesta económica neoliberal de los años noventa encabezada por el presidente Carlos Menem profundizó los procesos de desindustrialización, concentración y apertura indiscriminada de la economía que produjeron el crecimiento sin precedentes de la desocupación, la pobreza y la exclusión social. En este contexto, tanto la transferencia de las instituciones educativas que aún quedaban en manos del Estado nacional a las provincias —en los primeros años noventa— como la aprobación y la implementación de la Ley Federal de Educación contribuyeron a consolidar los procesos de deterioro, fragmentación y desigualdad que sufrió el sistema educativo.

El papel de la educación en el nuevo modelo socioeconómico propuesto a partir del 25 de mayo de 2003 fue delineado por el presidente Néstor Kirchner en su discurso de asunción: “No hay un factor mayor de cohesión y desarrollo humano que promueva más la inclusión que el aseguramiento de las condiciones para el acceso a la educación, formidable herramienta que construye identidad nacional y unidad cultural, presupuestos básicos de cualquier país que quiera ser nación. Una sociedad como la que queremos promover debe basarse en el conocimiento y en el acceso de todos a ese conocimiento”. De esta manera, en el mismo momento de asumir la Presidencia, Kirchner propone transformar la función que la educación venía desempeñando en las últimas décadas, cuando había sido concebida principalmente como un instrumento de contención social y de formación de mano de obra para un mercado laboral cada vez más excluyente, segmentado y precario.

La propuesta sobre la sociedad del conocimiento que se plantea en este primer discurso contradice la perspectiva de una estrategia de crecimiento basada en el modelo agroexportador y productor de bienes primarios que requiere de un número reducido de trabajadores altamente calificados. Una sociedad que combine un mayor crecimiento económico con una más justa distribución de la riqueza exige, a diferencia de aquella, estar sustentada en la posibilidad de agregar valor a partir de las capacidades de trabajo e innovación científico-tecnológica de toda su gente. Por ello la preocupación por articular un proyecto que combinara la educación con el mundo productivo, con la investigación y la innovación. No se trata, desde esta perspectiva, de que la alta competitividad y la productividad de unos pocos muy educados “derrame” parte del excedente de la riqueza generada sobre los más, condenados a vivir de planes sociales por no poder integrarse a los modernos procesos productivos.

El modelo de desarrollo delineado por Kirchner en aquel discurso exigía que la educación retomara las funciones históricas que jamás debió abandonar: la escuela como herramienta fundamental para la construcción de la Nación a partir de su capacidad de distribuir valores y conocimientos que cimientan la unidad nacional sobre la base de la identidad cultural de los argentinos; y la educación como factor de inclusión y cohesión social sobre la base de la capacidad de favorecer la igualdad de oportunidades y posibilidades de acceso a saberes socialmente necesarios para todos, sin distinción.

Esta relación entre la educación y la justicia social también mereció un párrafo en el discurso inaugural citado: “La igualdad educativa es, para nosotros, un principio irrenunciable no solo como actitud ética sino esencialmente como responsabilidad institucional. Debemos garantizar que un chico del norte argentino tenga la misma calidad educativa que un alumno de la capital”.

La necesidad de generar igualdad de posibilidades educativas para todos los argentinos, independientemente de su condición social o su pertenencia regional, otorga valor a otro de los núcleos centrales de las transformaciones propuestas por el nuevo modelo. La recuperación de un Estado activo —participando decisivamente en aquellos ámbitos sociales en los cuales el mercado no resuelve con igualdad de oportunidades para todos— se encuentra en la matriz de la propuesta que asume la presidencia de la Nación y que confronta claramente con concepciones vigentes en décadas anteriores. Esta mirada implica una perspectiva crítica del proceso de transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias resuelta pocos años antes. A pesar de acordar conceptualmente en que no era posible administrar centralizadamente todas las escuelas desde la Nación, en su primer discurso el presidente Kirchner advierte sobre las consecuencias negativas de ese proceso: “Se trató de lograr autonomía, objetivo con el que estamos de acuerdo, pero se terminó en un grado de cierta anarquía en los contenidos curriculares y sistemas funcionales. […] Es correcto que las provincias dirijan y administren el sistema de prestación del servicio educativo, pero el Estado nacional debe recuperar su rol en materia de planificación y contenidos de la educación y sistemas de formación y evaluación docente. Garantizar la igualdad educativa de norte a sur es aportar a la formación de una verdadera conciencia e identidad nacional”.

Como se puede observar, la magnitud y la profundidad de las transformaciones educativas propuestas desde el inicio de la nueva gestión exigían abordar los aspectos legislativos que estructuraban y regulaban el sistema educativo. Sin embargo, y como se analizará con mayor detalle en el próximo capítulo, las urgencias que imponía la gravedad de la crisis obligaron a enfrentar otras problemáticas antes de acometer la tarea de poner en debate una nueva ley de educación nacional.

La primera etapa exigió resolver los problemas salariales que afrontaban las provincias y que, en la mayoría de los casos, producían una conflictividad gremial que impedía la continuidad del dictado de clases poniendo en peligro el ciclo lectivo. En esta etapa de urgencias también fue necesario hacer frente a las dificultades que obstaculizaban el desarrollo de las clases en un contexto donde dos de cada tres alumnos argentinos se encontraban situados por debajo de la línea de pobreza (UNICEF y CEPAL, 2006). La normalización del funcionamiento de los comedores escolares, la distribución de becas, la atención de los problemas más urgentes de infraestructura escolar, la elaboración de Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP), el acceso a libros, útiles escolares y otros recursos pedagógicos, la recuperación de las iniciativas de formación docente continua, etcétera, fueron algunas de las urgencias que comenzaron a resolverse en este período.

La segunda etapa se ocupó de proponer iniciativas y transformaciones legislativas que abarcaban diversos aspectos del funcionamiento básico del sistema educativo cuya puesta en funcionamiento resultaba apremiante y reunía un alto grado de consenso. De esta manera, en primer lugar se elevaron al Congreso de la Nación para su aprobación el proyecto de ley que brindaba garantía nacional al salario docente y fijaba el ciclo lectivo en ciento ochenta días (Ley Nº 25.864), y el proyecto que otorgaba los fondos y aumentaba considerablemente el incentivo salarial docente (Ley Nº 25.053) por el que los sindicatos habían montado una carpa blanca frente al Congreso de la Nación durante mil días entre 1997 y 1999. A partir del acompañamiento plural que alcanzaron estos proyectos en ambas Cámaras, fue posible colocar en discusión proyectos de ley que atendían necesidades impostergables del sistema educativo. La creación de un sistema nacional de formación técnica y capacitación profesional (Ley Nº 26.058) y el incremento al seis por ciento del financiamiento educativo en cinco años (Ley Nº 26.075) fueron aprobados en el Congreso Nacional luego de un importante proceso de discusión entre los actores educativos, económicos y sociales involucrados. En este mismo período se avanzó además en la aprobación de la Ley de Educación Sexual y Salud Reproductiva (Ley Nº 26.150) y en la Ley de Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes (Ley Nº 26.061).

La tercera etapa se inició en un contexto en el cual convergieron un conjunto de circunstancias que permitieron avanzar aún más en la transformación educativa: la relegitimación que en 2005 el gobierno nacional obtuvo en las elecciones de medio término; la continuidad del proceso de crecimiento económico basado en la producción nacional, la distribución más justa de la riqueza y la necesidad de inclusión de trabajo cada vez más calificado al mundo productivo; el alto grado de consenso alcanzado en los procesos de debate y aprobación de las leyes educativas mencionadas; las crecientes autoridad y confianza que las autoridades nacionales suscitaron entre los actores del sistema educativo, en particular los docentes y sus entidades representativas.

A estas condiciones se sumó —en las autoridades nacionales y provinciales, la comunidad académica, los sindicatos docentes y la opinión pública en general— la creciente convicción de que para avanzar en las transformaciones necesarias era imprescindible completar la adecuación legislativa proponiendo una nueva ley de educación nacional. Este consenso se extendió a la posibilidad de debatir un marco normativo que, al mismo tiempo que reemplazara la cuestionada Ley Federal de Educación, permitiera, entre otros aspectos, la reafirmación legislativa del carácter público del conocimiento y la educación, de la recuperación del rol del Estado nacional en la conducción y la articulación del sistema educativo, de la necesidad de homogeneizar la estructura de la educación frente a los procesos de creciente fragmentación y segmentación sufridos en las últimas décadas, y de la igualdad de posibilidades de acceso y apropiación significativa de una educación de calidad para todos.

A comienzos de 2006 el Ministerio de Educación de la Nación implementó una encuesta nacional en la cual cerca del ochenta por ciento de los consultados opinó que juzgaba necesario modificar la ley vigente para permitir la generación de condiciones que mejoraran la calidad de la educación. La necesidad de contar con una estructura educativa homogénea en todas las jurisdicciones del país, la obligatoriedad de la enseñanza secundaria y la renovación periódica de los con tenidos curriculares fueron algunas de las propuestas que lograron mayor adhesión entre las opiniones encuestadas.

Ya que no era un año electoral, 2006 se constituía en un tiempo propicio para generar un debate de esta naturaleza. Ese rasgo facilitaba la posibilidad de realizar un debate social y parlamentario que priorizara las políticas de Estado de mediano y largo plazo, soslayando, al menos parcialmente, las perspectivas más coyunturales, así como los sesgos corporativos o partidarios.

Las experiencias de las últimas décadas obligaban a tomar en cuenta los antecedentes para capitalizar los aciertos y no repetir los errores cometidos en ocasión de los debates previos sobre la educación. Por un lado, era necesario aprobar una nueva ley que no se basara únicamente en la legalidad que daba al gobierno una mayoría parlamentaria coyuntural. Este fue el caso de la Ley Federal de Educación, impuesta por la mayoría parlamentaria del oficialismo en 1994. Para ello era importante garantizar la legitimidad que se construiría a partir de un amplio debate social. En este punto había que procurar no repetir el extenso proceso con escasa participación de los actores involucrados en el Congreso Pedagógico Nacional realizado durante el mandato de Raúl Alfonsín, que no llegó a conclusiones que permitieran elaborar y consensuar un texto de ley.

En este nuevo contexto el presidente Kirchner decidió convocar a un proceso de discusión nacional de carácter amplio y plural para la elaboración de la nueva ley de educación al cual se invitó a participar a toda la ciudadanía, en particular a los actores que conforman cotidianamente el sistema educativo. La consigna planteada por el Presidente implicaba un debate intenso y abierto en el que participaran tanto organizaciones como ciudadanos, pero acotado en el tiempo de manera de garantizar que el proyecto resultante se aprobara en el transcurso de 2006.

A partir de esta convocatoria, todos los ministros de Educación del país reunidos en el Consejo Federal de Educación decidieron conformar una Comisión Especial con el objetivo de elaborar un documento que sirviera de base para abrir el debate acerca de los principios y problemáticas principales de los contenidos que debía contemplar la nueva ley. Cabe destacar que el Consejo Federal es un ámbito participativo y plural, ya que aglutina a los ministros de Educación de todas las provincias, encabezadas por gobernadores que pertenecen a diferentes partidos políticos. Elaborar un documento que guiara el debate y que planteara los principales lineamientos tuvo un triple objetivo.

En primer lugar, plantear la articulación de los objetivos de la ley respecto del proyecto socioeconómico nacional iniciado en 2003. No se procuró someter a discusión un proyecto de ley que pudiera servir a cualquier proyecto nacional: con los objetivos muy claros, el gobierno nacional y el Consejo Federal de Educación propusieron debatir sobre un proyecto que proponía la construcción de “una educación de calidad para una sociedad más justa”. Por lo tanto, el objetivo principal de la educación para la cual la ley sería una herramienta principal no era solo la construcción de una sociedad más competitiva, productiva o con mayor nivel de crecimiento. No se trataba tampoco exclusivamente de una educación que únicamente contribuyera a fortalecer las instituciones democráticas. Para quienes convocaban al debate, la función principal de la educación —y por lo tanto de la estructuración del sistema educativo nacional— era la justicia social. Tanto la imprescindible construcción democrática como el crecimiento económico y la capacidad de producción debían articularse con una educación que asegurara la integración y la inclusión social plenas.

En segundo lugar, la puesta en discusión de un documento base que precisaba la función que debe desempeñar la educación en el nuevo proyecto nacional, implicaba reconocer que la arena en la cual se iba a desarrollar el debate estaría atravesada por diversos posicionamientos políticos e intereses económicos. Como señalaba la convocatoria realizada por el presidente de la Nación y el ministro de Educación: “Somos conscientes de que al convocar al debate sobre el futuro de la educación argentina también estamos poniendo en discusión el modelo del país para las próximas décadas…”.¹ Es por eso que la convocatoria llamaba a generar una concertación sobre los aspectos centrales de la ley, consciente de que el conflicto que produce la confrontación de proyectos políticos y modelos de desarrollo impediría alcanzar un consenso total sobre el proyecto. La idea de lograr consensos supone una amplitud tal de las propuestas que hace que los proyectos pierdan sustantividad y orientaciones claras. La concepción de arribar a una “concertación” sobre los aspectos centrales de la ley proponía en cambio que, en función de objetivos compartidos de modelo de país, distintos actores políticos o sectores sociales pudieran, sin perder su identidad, soslayar ciertas perspectivas puntuales para acordar un núcleo central de políticas que orientaran el sentido de transformación propuesto en torno a objetivos nacionales comunes. También suponía la posibilidad de que subsistieran perspectivas contrapuestas que deberían ser resueltas a lo largo del debate o, como permite el sistema democrático, a partir de la correlación de fuerzas parlamentarias.

En tercer lugar, el documento proponía discutir un proyecto de ley que se convierta en un “plan de acción” de mediano y largo plazo. La aplicación de ciertas leyes se garantiza a partir de su puesta en funcionamiento. Al igual que la Ley 1.420 del año 1884, la nueva ley aspiraba a constituirse en un camino, una guía, un programa de trabajo para las próximas décadas. De allí también la necesidad de concertar entre fuerzas políticas que pueden alternar en el ejercicio del gobierno, y también la de incluir en el debate a aquellos actores sociales que permanecerán en la acción educativa más allá del cambio periódico de gestiones políticas. En esta dirección, una de las preocupaciones centrales era la participación activa de la comunidad educativa, particularmente de los docentes. Tanto el gobierno nacional como el Consejo Federal eran conscientes de que la única forma de que las propuestas contenidas en la nueva ley no quedaran en los papeles y las buenas intenciones era que la mayoría de los maestros y profesores las compartieran ampliamente. Los docentes eran y siguen siendo la principal garantía de que la ley no quede en la puerta de las escuelas y de las aulas, sino que ingrese a partir de la práctica escolar cotidiana.

El presente libro se propone dar cuenta del contexto, las razones y los objetivos que fueron marcando el camino y que condujeron finalmente a exhortar, por un lado, a la aprobación de una nueva ley de educación en la Argentina y, por otro lado, a impulsar un proceso de amplio debate público para su elaboración previo al envío del proyecto por parte del Ejecutivo al Parlamento.

El capítulo 1 describe el contexto económico, social y educativo de la primera década de 2000 en la Argentina. Recapitula las principales consecuencias de las políticas de corte neoliberal sobre el sistema educativo (inversión, salario, ciclo lectivo, escolarización, integración y equidad del sistema, entre otras) y que derivaron en una grave crisis a comienzos de siglo. A partir de este análisis, se describen las acciones que se pusieron en marcha en el campo educativo y las propuestas que fueron surgiendo para revertir esa crítica situación a partir de mayo del 2003, de modo de entender el punto de partida de la nueva ley de educación.

La importancia de que una ley destinada a regular el sistema educativo nacional surgiera de un proceso participativo y democrático, y no solo como una iniciativa del Ejecutivo, se analiza en el capítulo 2. Allí se reflexiona sobre las implicancias de ese proceso en la construcción de ciudadanía, entendida como espacio de producción de lo público. A partir de que el Estado aseguró las condiciones para dicha participación, se generó un proceso de formulación de la ley en torno a determinados mecanismos, etapas y contenidos, que son abundantemente desplegadas a lo largo del capítulo.

Resulta importante constatar la cantidad y variedad de personas e instituciones que participaron en este proceso de elaboración de la ley en su primera etapa. En particular, la comunidad educativa participó casi en pleno. El capítulo 3 releva los principales aportes, los nudos problemáticos de discusión y las propuestas que fueron surgiendo de esas diferentes instancias de participación. El capítulo 4 profundiza en el debate parlamentario que prosiguió al proceso de consulta, y las posiciones adoptadas por los distintos partidos políticos allí representados. Así como el proceso de debate permitió convertir el documento de base en un proyecto de ley, el trabajo parlamentario previo a la aprobación de la ley permitió transformar dicho proyecto en un marco normativo definitivo. En esta instancia, el proyecto fue modificado en una serie de aspectos técnicos y operativos que permitieron enriquecerlo y fortalecerlo, al mismo tiempo que resistió embates tendientes a modificar principios y ejes que formaban parte esencial del proyecto.

Diversos colegas de reconocida trayectoria académica y profesional nos acompañan en esta publicación, aportando trabajos y reflexiones agrupados bajo el título “La mirada de los actores” (página 253) junto a discursos emblemáticos de los momentos de su presentación y de su aprobación, y que colocan el proceso de debate y sanción de la ley en un escenario más amplio.

Dicho apartado comienza con dos discursos que resultan significativos de este período: el pronunciado por el entonces presidente de la Nación, Néstor Kirchner, durante el acto de presentación y elevación al Honorable Congreso del nuevo proyecto de Ley de Educación Nacional en Casa de Gobierno, y el pronunciado por la entonces presidenta de la Comisión de Educación del Senado, la senadora Amanda Isidori, mientras se debatía la ley en la histórica sesión de diciembre de 2006.

La actual intendenta de Paraná, Blanca Osuna, que cumplía en 2006 su mandato como diputada por la provincia de Entre Ríos y que posteriormente, como senadora, presidió la Comisión de Educación, recuerda en el artículo que nos acercara para este libro ese debate parlamentario y retoma los puntos más motivadores de la ley. Se ocupa principalmente de rescatar las utopías que históricamente orientaron la gestión educativa y de las cuales su provincia puede dar claros testimonios. Por su parte, Juan Carlos Tedesco reflexiona sobre la importancia de los pactos educativos, el contexto y las posibles modalidades para llevarlos a cabo, de manera de resaltar la experiencia de concertación política que implicó la nueva ley en el marco de un proceso orientado a la construcción de una sociedad más justa y que procuraba legitimar las transformaciones políticas. La legitimidad de la ley también es abordada por Silvina Gvirtz, quien repasa la historia de las leyes educativas, de los acuerdos y diferentes congresos del pasado, a fin de evaluar y comparar los consensos alcanzados en cada caso. Su artículo cierra con los desafíos que implicó la aprobación de la ley, tanto para las provincias como para todos los que deben garantizar su cumplimiento. Debido a que la provincia de Buenos Aires fue la primera en dictar una norma en consonancia con la nueva Ley de Educación, invitamos también a exponer su mirada a Adriana Puiggrós, quien fuera directora general de Cultura y Educación de esa provincia entre diciembre de 2005 y diciembre de 2007. Esta pedagoga inició, a tres meses de sancionada la Ley de Educación Nacional (LEN), un proceso de consulta en toda la provincia que le aportó un material privilegiado para la sanción de su propia ley provincial. Su artículo analiza ese proceso y el contenido de la ley provincial, además de señalar las diferencias de dicho marco normativo con la LEN, en especial las que definen los ámbitos y modalidades de estudio. Por último, a cinco años de vigencia de la LEN, el actual ministro de Educación, Alberto Sileoni, aporta sus reflexiones sobre las acciones educativas que se implementaron en los últimos años en el marco de programas y políticas nacionales inspirados en los objetivos y los postulados de la LEN, al mismo tiempo que señala el camino por recorrer para que la escuela pública sea realmente una “herramienta de justicia e igualdad”.

En síntesis, este es un libro que pretende ofrecer herramientas a quienes desean conocer o estudiar un particular momento de la historia educativa del país, en un contexto signado por la necesidad de emerger de una de las crisis socioeconómicas y políticas más profundas de las últimas décadas, pero esperanzado en la posibilidad de construir un modelo educativo en consonancia con un nuevo proyecto nacional. Como se desprenderá de sus páginas, no se trata de un texto que pretenda elaborar un análisis “objetivo” del proceso que nos ocupa. Quienes emprendimos la tarea de escribirlo hemos estado desempeñando distintas funciones en el transcurso del debate de la LEN, y aún hoy seguimos acompañando con pasión el proyecto que se inició en 2003. Ajenos a todo tipo de neutralidad frente a las transformaciones que propone la nueva ley, simplemente queremos sumar nuestra perspectiva con las ventajas y limitaciones que supone haber sido protagonistas privilegiados de una parte de ellas.

CAPÍTULO 1

¿Por qué una nueva Ley de Educación Nacional?

EL ESCENARIO DE 2003

El contexto en el que debió asumir el gobierno encabezado por el doctor Néstor Kirchner el 25 de mayo de 2003 se caracterizaba por una profunda crisis socioeconómica. Las consecuencias económicas de la aplicación de las políticas neoliberales implementadas en el país a partir de 1976 y profundizadas en la década de los noventa, se manifestaron en toda su magnitud con la abrupta caída del crecimiento que se inició en 1999 y que significó una pérdida de más del veinte por ciento del PBI en los siguientes tres años.

Simultáneamente con la aplicación de las políticas recomendadas por el llamado “Consenso de Washington” en la mayor parte de los países latinoamericanos, en la Argentina de los años noventa se materializaron los principios rectores que conformaron el Nuevo Modelo Económico (Lozano, 1998). Los rasgos característicos de este modelo han sido la reducción del Estado —a partir de las privatizaciones y la disminución del gasto público—; el desplazamiento del papel directivo del Estado en la economía a favor de la conducción de las fuerzas del mercado; un modelo de crecimiento basado en las exportaciones con escaso valor agregado y en la apertura irrestricta de la economía al comercio y las finanzas internacionales; la priorización de la estabilidad macroeconómica —combate a la inflación y reducción del déficit fiscal— en desmedro de las necesidades de políticas públicas para atender a los sectores que quedaban marginados de este proceso; y la flexibilización y desregulación del mercado laboral (Nun, 1999).

La aplicación de estas recetas mostró un relativo éxito en algunas variables macroeconómicas. Por ejemplo, el PBI nacional creció un promedio del 5,5 por ciento entre 1992 y 1998. Sin embargo, al mismo tiempo que la economía y la productividad ascendían en forma considerable, esa etapa culminó con los más altos niveles de concentración de la riqueza, desocupación y marginación social de las últimas décadas (Filmus y Miranda, 1999).

El derrumbe de aquel modelo significó que, junto con la caída sin precedentes del PBI nacional, también decrecieran fuertemente el conjunto de los indicadores económicos. De esta manera las exportaciones, el consumo, las inversiones y las reservas internacionales disminuyeron hasta su mínimo histórico. Al mismo tiempo, la deuda externa trepó a ciento cincuenta mil millones de dólares, lo que equivalía a más del ciento sesenta por ciento del PBI anual de 2002. La gravedad de la situación llevó al colapso del sistema de convertibilidad —que establecía la paridad dólar-peso desde inicios de los años noventa— y a la fuerte devaluación de la moneda. La generalizada ruptura de contratos y promesas implicó, entre otras consecuencias, el anuncio de importantes restricciones a los movimientos bancarios que finalizaron en el “corralito”, la pesificación o conversión forzosa de depósitos bancarios en moneda norteamericana y la postergación de los pagos externos (Cetrángolo y otros, 2007).

Las finanzas públicas de 2002 arrojaron un saldo negativo de 4.593 millones de pesos y el gasto público consolidado medido en términos reales se redujo aproximadamente el veintiocho por ciento. Las crisis fiscales provinciales obligaron a diez provincias a emitir bonos que funcionaron como cuasi monedas que llegaron a representar en conjunto casi el cuarenta por ciento del total de la circulación monetaria en pesos, y se dedicaron en gran proporción a pagar obligaciones y salarios públicos, en particular de los docentes.

Esta profunda crisis económica impactó severamente en las condiciones de vida de la población. Luego de una década de crecimiento, pero también de polarización, desigualdad social y una creciente precarización laboral y social de grandes sectores de la sociedad, la recesión de fin de siglo significó un duro golpe para enormes sectores de la población. Los índices de desocupación, que ya habían crecido el cincuenta por ciento durante los años noventa a partir de los procesos de desregulación y flexibilización laboral mencionados, sufrieron un fuerte impulso a partir de 1998, hasta alcanzar en 2002 a casi uno de cada cuatro argentinos, mientras que la subocupación en ese mismo año se elevó al 18,4 por ciento de la población económicamente activa. Los sectores más afectados por la crisis fueron el industrial, que cayó más del cuarenta por ciento respecto de los niveles alcanzados diez años antes, y el de la construcción, que decreció el veintidós por ciento en el mismo período. Otro rasgo característico de este proceso fue el crecimiento del trabajo precario en detrimento del formal —solo el cuarenta y cuatro por ciento de los trabajadores estaban registrados— y la exclusión creciente del mundo laboral de los sectores con menor calificación (Beccaria, 2007). La polarización salarial y la precarización de las condiciones laborales coadyuvaron a un fuerte proceso regresivo en la distribución del ingreso y a una marcada disminución de los salarios en los casos de los sectores de más baja calificación, particularmente los incorporados al mercado informal. La brecha entre pobres y ricos aumentó en forma abrupta en el inicio del nuevo siglo: en 2001, el diez por ciento más rico de la población percibía del ingreso nacional treinta y cinco veces más que el diez por ciento más pobre (Seoane, 2004).

Estos procesos que afectaron el mercado laboral manifestaron rápidamente un correlato en el incremento de los niveles de pobreza e indigencia a niveles inéditos en el país: en 2002 alcanzaron 57,5 y 25 por ciento de la población respectivamente. Esta situación obligó a tomar medidas de emergencia a través de la decidida intervención del Estado focalizada en los jefes de hogar desocupados. A comienzos de 2003, más de dos millones de personas fueron alcanzados por los beneficios de este programa.

El derrumbe económico y el grave deterioro de las condiciones de vida de grandes sectores de la población estuvieron acompañados por una profunda crisis política cuyas características principales fueron la deslegitimación de las instituciones, la falta de confianza en la dirigencia política y social, y la emergencia de nuevas formas de protesta y organización populares: “En este clima lo que decantó fue el brutal y más absoluto descreimiento de todos los ciudadanos en la política y en las instituciones. No se creía en la justicia, ni en el Congreso, ni en la policía, ni en el gobierno, ni en el presidente” (Seoane, 2004).

Cabe destacar que el proceso de deslegitimación del gobierno se inició prácticamente con el comienzo de la gestión del presidente Fernando de la Rúa al diluirse las ilusiones de cambio que habían acompañado su triunfo electoral. El aumento de la presión impositiva a los sectores medios y bajos, las sucesivas políticas de ajuste que afectaron a la gran mayoría de la población y la renuncia del vicepresidente Carlos Álvarez —luego de denunciar actos de corrupción en el Senado de la Nación para la aprobación de una ley que atentaba contra los derechos de los trabajadores— son algunos de factores que contribuyeron a crear el clima que generó masivas expresiones de protesta de todos los sectores sociales.

Las elecciones legislativas de octubre de 2001 pusieron en evidencia hasta qué punto la ciudadanía había decidido manifestar la falta de confianza en la dirigencia política. La Alianza gobernante obtuvo cuatro millones y medio de votos menos que dos años antes, pero también el peronismo vio disminuir su caudal electoral en seiscientos cincuenta mil votos. La fuga de sufragios de estas fuerzas políticas tuvo como principales destinos los votos en blanco o impugnados y la inasistencia electoral, que se incrementó en cuatro millones cuatrocientos mil electores respecto de 1999 (Novaro, 2006)

La conjunción de un dramático descenso en el nivel de calidad de vida de la población y una creciente certeza sobre la negligencia y la incapacidad del gobierno para resolver la crisis aceleró el proceso de descontento social que culminó con la renuncia de De la Rúa (Auyero, 2004). Los saqueos a los supermercados ocurridos en las barriadas más populares del Gran Buenos Aires y los cacerolazos organizados como forma de protesta por los sectores medios a través de “asambleas barriales” en diferentes esquinas de la Ciudad de Buenos Aires y otros grandes centros urbanos del país fueron la expresión más visible de un movimiento cuyo espíritu fundamental se resumió en la expresión “que se vayan todos”. La declaración del estado de sitio no pudo evitar la previsible retirada del gobierno, y las más de treinta muertes ocurridas en las jornadas del 20 y el 21 de diciembre de 2001, sumadas a cientos de heridos, desembocaron en la renuncia del Presidente y marcaron el comienzo de una traumática transición que culminó con la asunción de la Presidencia por parte de Néstor Kirchner en mayo de 2003.

Algunos de los puntos más dramáticos de esta transición fueron la secuencia de cinco presidentes en doce días entre diciembre de 2001 y enero de 2002 y, ya durante la presidencia de Eduardo Duhalde, el adelantamiento de las elecciones antes del fin del mandato trunco de De la Rúa, debido a la dificultad del gobierno provisional para lograr consensos que aseguraran la estabilidad y que generaran condiciones mínimas de gobernabilidad. A pesar de la incipiente recuperación económica que comenzó a verificarse a partir del segundo semestre de 2002, la profundización de la crisis política —producto, entre otros factores, de la represión policial que culminó con la muerte de dos manifestantes “piqueteros” durante una protesta social— obligó a fijar la fecha de los comicios en abril de 2003.

Es posible afirmar que el dato más positivo de todo este período de transición ha sido la madurez democrática del pueblo argentino. A pesar de la crítica situación económica y política que debió atravesar, nunca colocó en cuestión la estabilidad institucional democrática. Aun en momentos en que la deslegitimación del gobierno y del conjunto de la dirigencia política y social podría haber desembocado en una masiva pérdida de confianza en el sistema político democrático, la ciudadanía no se dejó tentar por las alternativas autoritarias que históricamente habían suscitado algún consenso como alternativa a las crisis de los gobiernos democráticos durante buena parte del siglo XX. El sistema democrático, que por primera vez desde su origen alcanzaba veinte años de continuidad, se consolidó en 2003 y probablemente se constituyó en una de las pocas fortalezas del nuevo gobierno, que asumió, como ya fue descrito, en un escenario particularmente difícil.

EL NUEVO GOBIERNO: HERENCIAS Y URGENCIAS

El presidente que surgió de las elecciones de abril de 2003 accedió a la conducción del gobierno con el sustento de la legalidad institucional, pero con serios problemas de legitimidad. Las condiciones en las que se desarrollaron los comicios habían permitido que cada fuerza política pudiera concurrir a las elecciones con más de un candidato. De esta manera, tres sectores del Partido Justicialista, la fuerza mayoritaria, presentaran sus propias candidaturas a la presidencia de la Nación, sin necesidad de un reconocimiento oficial a alguna de ellas.

Los resultados de la primera vuelta electoral mostraron una masiva participación de la población, mejorando la asistencia obtenida en los comicios de 2001 y bajando considerablemente el voto en blanco. Los candidatos del Partido Justicialista lograron sumar en conjunto más del sesenta por ciento de los votos. Sin embargo, Carlos Menem, quien obtuvo la primera minoría con el veinticuatro por ciento de los sufragios, se negó a participar en el ballotage, obligando a que asumiera automáticamente Néstor Kirchner, quien, apoyado por Eduardo Duhalde, había logrado el veintidós por ciento de los votos. Sin lugar a dudas, la decisión del ex presidente Menem se basó en la convicción de que el resultado de esta segunda vuelta iba a resultarle ampliamente adverso. Ante esta situación, prefirió lesionar la legitimidad del futuro gobierno con la esperanza de constituirse en alternativa en caso de fracaso. Como bien señala Julio Godio (2003), “la renuncia de Carlos Menem no había generado ningún conflicto en la legalidad electoral, pero sí en la legitimidad de las nuevas autoridades que asumirán el 25 de mayo, por el bajo porcentaje de votos con el que se ve obligada a asumir la fórmula Kirchner-Scioli”.

“Asumimos con más desocupados que votos”, afirmó el nuevo Presidente en los primeros días de gestión. Erosionada su legitimidad de origen, el nuevo gobierno debió conquistar el apoyo popular a partir de estrategias que permitieran enfrentar simultáneamente la crisis económica y la falta de confianza en la dirigencia política. La “explosión” desarticulada de las demandas contenidas de todos los sectores sociales, particularmente de los excluidos y desocupados, y la escasa capacidad de dar respuestas de un Estado restringido y desmembrado por las políticas de ajustes y privatizaciones de los años noventa, fueron algunos de los principales problemas que debió enfrentar. Colocar las herramientas disponibles de ese Estado herido para favorecer el crecimiento económico y la creación de trabajo, al mismo tiempo que desarrollar políticas sociales que permitieran atender a los sectores que no admitían demoras en la satisfacción de sus necesidades más urgentes, fue el principal desafío.

La constitución de una Corte Suprema autónoma y de jerarquía que reflejara la intención de sostener una Justicia independiente y que terminara con la “mayoría automática” del menemismo; el desarrollo de una política de derechos humanos destinada a acabar con la impunidad de los crímenes cometidos por la dictadura militar y a reparar a las víctimas; el comienzo de una inserción internacional basada en el multilateralismo, la integración regional y la autonomía nacional en las decisiones, fueron algunas de las estrategias implementadas para recomponer la confianza en las instituciones y en quienes las conducían.

La recuperación económica —que ya había comenzado a visualizarse en el último trimestre de 2002— fue otro de los propósitos centrales desde el inicio del gobierno de Néstor Kirchner. Cada uno de estos pasos terminará de afirmar al gobierno en el poder: el amplio triunfo en las elecciones legislativas de mitad de mandato le restituyó aquella legitimidad que le había sido mezquinada al asumir.

En ese contexto, y quizá por primera vez en muchas décadas, el gobierno presidido por Néstor Kirchner, desde los inicios de su gestión, otorgó a la política educativa una importancia central. Las herencias y urgencias también se verificaban en ese terreno, y representaban un desafío importante en los primeros meses de gobierno. Pero, al mismo tiempo que se asumía la necesidad de resolver situaciones coyunturales críticas y apremiantes, aparecían claramente delineados en el discurso presidencial los objetivos a alcanzar: transformar el papel que la educación venía desempeñando en las últimas décadas, generar igualdad de posibilidades educativas para todos y todas los/as argentinos/as y recuperar el rol del Estado en la definición y la implementación de la política educativa.

LA SITUACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

La crisis del sistema educativo en el inicio de 2003 era consecuencia de la grave situación económica, política y social que experimentaba el país desde fines de 2001, pero también develaba muchas de las debilidades propias del sistema:

1. El financiamiento educativo se había reducido drásticamente tanto a nivel nacional como provincial. La inversión educativa de 2002, a nivel nacional, fue treinta y dos puntos inferior al promedio de inversión del período 1991-2001. La falta de recursos derivó, por ejemplo, en la imposibilidad de pagar ese año el Fondo de Incentivo Docente (FONID), que había representado el veintitrés por ciento del total de ejecución presupuestaria educativa nacional durante el ejercicio anterior. La crisis de 2001 afectó también el financiamiento de los gobiernos provinciales, tanto en lo que respecta a los recursos tributarios propios como a los provenientes del gobierno nacional —en particular las transferencias— y la posibilidad de acceder al financiamiento externo.
Hacia marzo de 2003 las provincias acumulaban una deuda que superaba los sesenta y siete mil millones de pesos, situación que derivó en la merma de trescientos veinticuatro millones de pesos en la inversión en educación entre 2001 y 2002. Solo seis provincias —Catamarca, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Neuquén, Tierra del Fuego— lograron mantener el nivel de inversión durante esos dos años, aunque entre 2001 y 2002 invirtieron dieciséis puntos menos que el promedio del período 1991-2001.

2. La falta de inversión y los recortes presupuestarios afectaron todo el servicio escolar, pero se hicieron evidentes en el pago de salarios docentes —en promedio representaban el ochenta por ciento del total de las erogaciones— y en el mantenimiento de la infraestructura edilicia escolar, con lo cual impactaron de manera directa en el desarrollo de la tarea educativa. El salario docente se deterioró progresivamente y de manera desigual entre las provincias, generando brechas de más del ciento por ciento entre las que mejor pagaban y las que ofrecían los sueldos más bajos (CIPPEC y ACIJ, 2003). Los salarios se abonaban con atraso, en cuotas, en bonos, tickets o cuasi monedas. La incidencia de los once bonos o cuasi monedas² en circulación llegó a alcanzar el total del salario —caso de la provincia de Tucumán— o un porcentaje muy significativo de los haberes —los patacones, por ejemplo, cubrían el ochenta por ciento del salario en la provincia de Buenos Aires a mediados de 2002—. Por otra parte, el estado de conservación y funcionalidad general de las escuelas estaba profundamente deteriorado a inicios de siglo. Un relevamiento a nivel nacional sobre la calidad edilicia reveló que más de la tercera parte de los edificios escolares se encontraba en “malas” o “regulares” condiciones generales de conservación, y que en las regiones del NEA y el NOA ese estado alcanzaba, respectivamente, el cincuenta y cinco y el cincuenta y ocho por ciento de los edificios escolares. La precariedad se verificaba en las condiciones de los techos, pisos y carpintería, pero adquiría mayor dramatismo en las instalaciones sanitarias y eléctricas: el seis por ciento de los edificios —alrededor de doscientos— no tenía energía eléctrica, ni por medio de red pública ni a través de grupos electrógenos, mientras el trece por ciento del total de escuelas —unas cuatrocientas— no contaba con algún tipo de abastecimiento de agua, situación que se agravaba en las provincias del Norte.³

3. El síntoma más dramático de la situación escolar en mayo de 2003, producto de los conflictos gremiales provocados por la falta de pago del salario a maestros y profesores, fue la ruptura de la continuidad del ciclo lectivo en varias provincias. El ciclo lectivo se inició en 2002 de manera muy irregular, y a lo largo del año se perdieron trescientos diecinueve días de clase sumando todas las provincias. Las que más jornadas de clase perdieron fueron San Juan —ochenta y dos días—, Entre Ríos —cincuenta y cuatro—, Tucumán —cincuenta y dos—, Jujuy —cuarenta y cuatro— y Río Negro —treinta y cinco—. En 2003 Entre Ríos continuaba siendo uno de los principales focos de conflicto debido al atraso en el pago de los sueldos, además de San Juan y la provincia de Buenos Aires. A fin de dotar de mayor legitimidad a sus reclamos, los gremios docentes eligieron diversas modalidades de lucha. Así, si bien se produjeron paros y movilizaciones docentes que implicaron la pérdida de días de clase, se generaron otras estrategias de representación y difusión de reclamos, tales como “caravanas”, “piquetes”, “campamentos”, “carpas blancas” —cuyo antecedente era la Carpa Blanca instalada frente al Congreso entre 1997 y 1999—, “congresos educativos”, “jornadas de reflexión docente”, “actos paralelos” a los oficiales, entre otras. Estas huelgas y acciones se fueron articulando con las protestas que impulsaban tanto organizaciones de desocupados como otras organizaciones sociales y sindicales, y fueron congregando no solo al conjunto de los trabajadores del sector público, sino también a otros sectores sociales. Estas experiencias abrieron, entre los sectores urbanos, “nuevos procesos de organización local” (Seoane y otros, 2002), cuyas riqueza y potencialidad se iban a desplegar en los años posteriores. Como consecuencia de la interrupción de clases, varios gobernadores resolvieron por decreto el pase al grado siguiente de todos los alumnos y alumnas de sus provincias, pues no habían asistido a las escuelas el número suficiente de días como para evaluarlos.

4. La ruptura de la rutina escolar no solo dañó la posibilidad de la escuela de cumplir sus objetivos educativos, sino que —en un contexto según el cual más del sesenta y tres por ciento de los niños se encontraba en situación de pobreza— también afectaba fuertemente el funcionamiento familiar y la alimentación de millones de alumnos cuyos hogares no estaban en condiciones de asegurarles su nutrición diaria. Producto de la situación de desocupación y exclusión de sus padres, las estadísticas de UNICEF de 2003 mostraban que dos de cada tres alumnos que concurrían a la escuela eran pobres, y que casi el veinticinco por ciento padecía hambre. En la práctica, en amplias regiones del país, la escuela había dejado de ser una institución pedagógica para convertirse en un espacio de contención cuya principal función era alimentar a los niños. La escuela pública se transformó en un ámbito en el cual los docentes, en condiciones de precariedad y creciente exclusión social, debían resolver un conjunto de necesidades de estudiantes que provenían de familias que también vivían en condiciones de profunda marginación. La función de contención pasó a ocupar el lugar central en detrimento de aquella que durante más de un siglo había caracterizado a nuestro sistema educativo: transmitir y recrear valores y saberes necesarios para la integración política, social y laboral de las nuevas generaciones.

5. La Ley Federal de Educación Nº 24.195, sancionada en 1993, extendió a diez años la obligatoriedad de la escolarización hasta el último año de la Educación General Básica (EGB3). Esa medida comenzó a impactar en el crecimiento de la matrícula, especialmente en el nivel medio. La crisis que se inició a fines de los años noventa aceleró y potenció dicho crecimiento, ya que en solo tres años, entre 1999 y 2002, la matrícula creció el diez por ciento para luego sostenerse. Dicho en otras palabras, para muchos jóvenes que no encontraban oportunidades de trabajo, la escuela fue su principal “refugio”, un espacio de integración social que les otorgaba además un sentido de pertenencia. De todos modos —si se estima la población adolescente en edades de cursar la EGB3 o el Polimodal en base al Censo 2001—, la tasa de escolarización llegaba al 78,4 por ciento en el primer caso, y al 53,6 en el segundo. Significa que aún quedaban fuera de la EGB unos cuatrocientos treinta y tres mil adolescentes, y casi un millón de jóvenes fuera del Polimodal.

6. La masificación de la escuela media no fue ajena al fenómeno de fragmentación social que experimentó el país en este período, y los problemas de repitencia, deserción y baja calidad de los aprendizajes se hicieron más evidentes en la época de crisis. En el nivel Polimodal, particularmente, la tasa de abandono interanual alcanzó, entre 2002 y 2003, el 3,3 por ciento, y la repitencia creció el 1,2 (Cosse, 2006). Durante el período más agudo de la crisis —entre 1999 y 2003— el quince por ciento de la matrícula del Polimodal se vio afectada por los casos de repitencia o abandono de la escuela (Ministerio de Educación, 2001). Otros trabajos realizados en base a los relevamientos anuales de la Red Federal de Información Educativa señalaron además que las dificultades para terminar el Polimodal eran mayores que en otros niveles, y que cuarenta y dos de cada cien alumnos que accedieron a ese nivel en 2001 no lograrían terminarlo (Ministerio de Educación, 2003). Si uno de los objetivos de la educación es garantizar igualdad de oportunidades y de posiciones, los datos de acceso a la escuela conforme la procedencia socioeconómica de los alumnos daban cuenta de una gran desigualdad en el sistema. En el nivel inicial, mientras la cobertura para los cinco años de edad superaba el noventa por ciento en la población no pobre, no alcanzaba al setenta y siete por ciento entre los sectores pobres (IIPE-UNESCO, 2002). Los esfuerzos por ampliar la cobertura en este grupo fueron enormes a partir de la obligatoriedad dispuesta por la Ley Federal, pero las disparidades continuaron. Las desigualdades en el acceso a la educación eran evidentes también en el nivel medio: en mayo de 2001, por ejemplo, en tanto la tasa de asistencia escolar para los jóvenes pobres y con necesidades básicas insatisfechas (NBI) entre quince y diecisiete años era del 72,2 por ciento, esta alcanzaba el 93,4 por ciento en los jóvenes de la misma edad pero sin pobreza y sin NBI (Siempro, 2002). Las desigualdades no solamente se expresaban en el acceso al sistema educativo sino también en la calidad de los aprendizajes, ya que, cuanto menor era el nivel socioeconómico de las familias de los alumnos, más desalentadores fueron los resultados en las evaluaciones de calidad.

7. El modelo económico de los años noventa —caracterizado por la concentración de la producción, la importación indiscriminada, el cierre de empresas y microempresas y la destrucción de puestos de trabajo en el sector productivo— impactó de lleno en el sector del sistema educativo que se vinculó históricamente, de manera preferencial, con el mundo del trabajo: las escuelas técnicas, tanto industriales como agropecuarias y de servicios. Por un lado, la transferencia de los servicios educativos que se iniciara a fines de la década de 1960 culminó en diciembre de 1991 —a partir de la Ley Nº 24.049— tras la transferencia a las provincias de unas doscientas escuelas administradas por el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), que reunían a doscientos mil alumnos. Pero, cuando aún no finalizaba ese proceso, la reforma educativa impulsada por la Ley Federal estableció una educación general básica (EGB) de nueve años y un ciclo Polimodal de tres años con cinco modalidades —Ciencias Naturales, Humanidades y Ciencias Sociales, Economía y Gestión de las Organizaciones, Producción de Bienes y Servicios, y Comunicación, Artes y Diseño—, al mismo tiempo que omitió la inclusión de las escuelas técnicas. Estas escuelas se vieron obligadas a dejar de ofrecer las anteriores titulaciones y solo pudieron implementar, después de muchas protestas y de impulsar una serie de reuniones centrales y regionales, una oferta formativa en áreas ocupacionales específicas denominada Trayectos Técnicos Profesionales (TTP), cursos que eran optativos, abiertos a personas ajenas a las instituciones e impartidos en contraturno. En definitiva, las gobernaciones provinciales “tuvieron que hacerse cargo de tres problemas a la vez: la gestión de un importante número de escuelas que antes no dependían de ellas, un gran incremento de la matrícula como consecuencia de la mayor cobertura de la educación general básica, y un cambio curricular y organizacional para el que no estaban preparadas y que enfrentaba serias dificultades con la legislación laboral existente y los sindicatos docentes” (Gallart, 2006). Como resultado, solo algunas pocas provincias —Santa Cruz y Neuquén— y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mantuvieron en vigencia el sistema de educación técnica, mientras que el resto implementó adaptaciones que convirtieron a las escuelas técnicas en polimodales articulados con los mencionados trayectos técnicos.

8. La descentralización de los servicios educativos y la sanción, dos años después, de la Ley Federal de Educación provocaron mayores fragmentación y desigualdad en el seno del sistema. En un plazo de menos de diez años, entre inicios de los noventa y comienzos de siglo, el sistema educativo se fue reconfigurando en cada una de las provincias resultando en una oferta educativa sumamente heterogénea. Al mismo tiempo que la implementación de la reforma se concretaba de manera desordenada y a ritmos diferentes —incluso en tres provincias nunca llegó a implementarse—, en la mayoría de los casos la falta de infraestructura y la fuerte oposición de los gremios docentes —entre otras razones— impidieron que la norma se convirtiera en marco ordenador del sistema (CIPPEC y ACIJ, 2003). Si bien hubo acuerdos y concertaciones en el marco del Consejo Federal —donde las decisiones no eran vinculantes—, dejaron amplios márgenes de autonomía a las provincias para “definir la localización, la organización institucional y los tiempos y modalidades de implementación del tercer ciclo de EGB y de los modelos institucionales⁴ que le dieran forma a este ciclo”. De ese modo, en 2002 se encontraban vigentes veinticinco modelos institucionales diferentes, considerando la totalidad de los establecimientos estatales que albergaban algún año de estudio de EGB3 o Polimodal, y cincuenta y cinco modelos de establecimientos “que combinan de diversos modos la oferta educativa de nivel Primario, Secundario, de Educación General Básica y Polimodal, como resultado de las diferentes decisiones provinciales” (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología-DINIECE, 2005).

Establecimientos y alumnos de educación común que albergan algún año de estudio de EGB3 o Polimodal según combinaciones de niveles y ciclos de enseñanza por tipo de gestión y provincia.

En cifras absolutas. Año 2002

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