Prólogo

Hace casi treinta años, el primer Gobierno de Alan García Pérez (1985-1990) pasó por el escrutinio del Congreso de la República. A las comisiones investigadoras se sumaron los procesos judiciales, pero, debido a los vaivenes políticos y a la habilidad de García para evadir responsabilidades, ninguno de estos llegó a buen puerto.

Luego de haber sido denunciado por enriquecimiento ilícito, se produjo el autogolpe del 5 de abril de 1992: la excusa perfecta para alegar persecución política y asilarse en Colombia. Tras la caída del régimen fujimontesinista en el año 2000, García logró acogerse a la prescripción de sus supuestos delitos.

La Megacomisión debía investigar el segundo Gobierno de Alan García (2006-2011), sabiendo lo que había ocurrido en su primer Gobierno y el destino que tuvieron las denuncias en su contra. Pero debía estar también al tanto de los destapes de la prensa sobre los actos de corrupción ocurridos durante el período que investigaba. Los más sonados fueron los malos manejos en el «shock de inversiones», las irregularidades en FORSUR y COFOPRI1, el direccionamiento de compras en EsSalud, y el negociado de lotes petroleros revelado en los llamados Petroaudios, el cual provocó la caída de todo el gabinete del presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo.

En el año 2009, una comisión investigadora del Congreso había encontrado indicios de actos de corrupción en el caso Petroaudios, pero al parecer las redes de impunidad impidieron que el caso avanzara a nivel judicial. Era sumamente difícil investigar los actos del Gobierno de García mientras él estaba en el poder.

No obstante, estos hechos y otros más impactaron en la opinión pública. Poco antes de que García dejase el Gobierno, una encuesta de Ipsos Apoyo mostraba que el 62 % de la población desaprobaba su gestión, siendo la corrupción la causa principal (41 %). Esta percepción fue incrementándose con el tiempo2.

Luego de 25 meses de trabajo, la Megacomisión logró aprobar 9 informes de caso; de ellos, 8 fueron aprobados por mayoría en el Pleno del Congreso. En el camino, los ataques fueron permanentes. En ocasiones, a la labor de la Comisión; en otras, directamente a mí. No faltaron los insultos ni las amenazas en redes sociales, y hubo algún intento de agresión física.

Los investigados parecían tener muchos aliados en el Congreso, el Ministerio Público, el Poder Judicial y en medios de comunicación. Hicieron lo posible por desacreditar nuestro trabajo, por tergiversar los hechos y difamarnos. Como presidente de la Megacomisión llevé la peor parte, pero no estaba dispuesto a ceder bajo ninguna circunstancia.

Lamentablemente, una acción de amparo presentada por la defensa de Alan García anuló todas las declaraciones que brindó a la Megacomisión. Con eso, nuestras denuncias contra él perdieron validez ante el sistema de justicia.

Desde entonces, ha pasado mucha agua bajo el puente. El caso Lava Jato cambió drásticamente el ritmo y los resultados de la lucha contra la corrupción. Los principales políticos del país, de izquierda, centro y derecha, afrontan hoy procesos por su vinculación con la empresa brasilera Odebrecht. Algunos recibieron aportes de campaña; otros pidieron pagos a cambio de modificaciones legales o de licitaciones direccionadas.

Quien recién haya iniciado su interés por la vida política del país podría pensar que siempre tuvimos fiscales honestos y valientes, dispuestos a investigar a políticos poderosos sin importar las consecuencias. O que siempre tuvimos jueces que dictaban detención preliminar o prisión preventiva sin que importase el poder del acusado.

Pero no es así. Como contaré en este libro, el Ministerio Público y el Poder Judicial jugaron en contra de la Megacomisión. Luego de la correcta acción de la justicia hacia los principales implicados en los delitos del régimen fujimontesinista, volvimos a tener un largo periodo en que reinó la impunidad. Nuestra «primavera anticorrupción» es bastante reciente.

Si hubiese que extraer una lección de todo lo vivido, sería esta: enfrentar a los poderosos en el Perú trae problemas, te cierra las puertas, y puede ser muy frustrante. A veces —muchas veces— los poderosos se salen con la suya.

Pero, aun así, es un deber ineludible.

CAPÍTULO 1
El inicio de la Megacomisión
(Julio–octubre, 2011)

En mayo de 2010, varios jóvenes decidimos sumar fuerzas y enfrentar en las calles la corrupción del segundo Gobierno de Alan García. Ya había pasado buen tiempo desde la difusión de los llamados Petroaudios, y pocas cosas habían cambiado.

Emitimos un pronunciamiento, pero no queríamos recurrir a los tradicionales plantones y marchas. Queríamos algo más lúdico.

Así, fundamos el colectivo Ciudadanos de Segunda Categoría. El nombre hacía referencia a una lamentable frase de García el mismo día del Baguazo, el 5 de junio de 2009, cuando dijo que los indígenas amazónicos «no son ciudadanos de primera clase»3.

Para nuestras acciones, creamos enormes disfraces de ratas: otra referencia a una frase de García, quien llamó «ratas» a los protagonistas de los Petroaudios. Llevábamos las partes del disfraz en nuestras mochilas, nos vestíamos sobre la marcha e irrumpíamos en la Plaza de Armas, la Plaza San Martín y el Jirón de la Unión, captando la atención de transeúntes y algunos medios de comunicación. En estas acciones yo normalmente arengaba y repartía volantes, mientras protegía a nuestras «ratas» de los duros bastonazos de la policía.

Apenas año y medio después, yo era congresista de la república y estaba voceado para presidir la Comisión multipartidaria que investigaría los actos de corrupción cometidos, precisamente, por el segundo Gobierno de Alan García (2006-2011). Pasé de enfrentar a la corrupción de manera lúdica y anónima en las calles a hacerlo mediante la facultad fiscalizadora del Congreso. Pasé de recibir bastonazos de la policía a tener resguardo policial.

Luego del inicio del Gobierno de Ollanta Humala, el 28 de julio de 2011, se formaron al interior del nuevo Congreso varias comisiones y grupos de trabajo para investigar aspectos del segundo Gobierno de García. La razón no era una persecución política, sino la sensación general de que, hasta entonces, este no había sido investigado debidamente. Pese a los serios indicios, mientras García fue presidente las denuncias a su Gobierno fueron archivadas por la Fiscalía de la Nación, a cargo de José Peláez Bardales, o bloqueadas por el Congreso, donde el Apra y el fujimorismo tenían mayoría absoluta.

Ahora, con un nuevo presidente y un nuevo Congreso, la fiscalización era posible. O eso pensábamos.

De todas las comisiones investigadoras creadas, hubo una que abarcó un número muy grande de casos: debía investigar toda la gestión de Gobierno, desde los Colegios Emblemáticos hasta el Programa Agua para Todos. La razón era clara: sospechábamos que había irregularidades en todos lados.

Las dos mociones que creaban esta Comisión fueron debatidas en el Pleno del Congreso el 14 de setiembre de 2011. Alguien llamó a esta instancia «Megacomisión», y el nombre tuvo rápida acogida.

Una de las mociones había sido presentada el 15 de agosto por Heriberto Benítez, del grupo parlamentario Solidaridad Nacional, y la otra fue presentada el 31 de agosto por Fredy Otárola, del oficialista GANA Perú. Cada uno sustentaría su moción, y luego empezaría el debate.

Los parlamentarios apristas mostraron rápidamente su rechazo a la investigación, escudándose en una supuesta preocupación procedimental. Su primer argumento fue que el Congreso no podía crear comisiones que investigasen a toda una gestión de Gobierno y, en todo caso, si hubiese una moción así, esta debía hacer imputaciones precisas.

Esto era absurdo. ¿Cómo exigir precisión antes de iniciar las investigaciones? ¿Hacer estas imputaciones no sería catalogado después como adelanto de opinión, invalidando así la investigación?

Más absurdo fue enterarnos de que, en el año 2001, Mauricio Mulder había hecho exactamente lo mismo que ahora buscaba impedir: presentar una moción para crear una Comisión Multipartidaria que investigase toda una gestión de Gobierno. En ese caso, la gestión de Alberto Fujimori. Y no contento con presentar la moción, también la presidió: se llamó Comisión Investigadora de la Gestión de Alberto Fujimori.

Tras un largo debate que duró hasta casi medianoche, las dos mociones se integraron en una sola y se aprobó así la creación de la Megacomisión4, con 110 votos a favor y solo 3 abstenciones: Elías Rodríguez y Luciana León, del Apra, y Martín Belaúnde Moreyra, de Solidaridad Nacional.

Habíamos ganado la primera batalla. La siguiente sería por la composición de la Comisión.

Al aplicarse el criterio de proporcionalidad, se otorgó a los principales grupos parlamentarios un número de integrantes en la Megacomisión de acuerdo a su tamaño. Por eso, a GANA Perú le correspondieron 3 de los 7 miembros; al fujimorismo, bajo el nombre de Fuerza 2011, le correspondieron 2; y para Alianza Parlamentaria5 y Alianza para el Gran Cambio6, un integrante cada uno.

Como el Apra tenía solamente 4 congresistas, no lograron integrarla. Heriberto Benítez también intentó formar parte, pero los parlamentarios apristas argumentaron que quien presenta la moción para crear una comisión no puede ser parte de ella. En efecto, esa era una sugerencia establecida en el reglamento del Congreso, aunque no siempre era tomada en cuenta. Benítez finalmente desistió de participar.

Inicialmente, los nombres de Javier Diez Canseco y Omar Chehade sonaban como posibles presidentes de la Megacomisión. El primero, político de izquierda con amplia trayectoria y fama de implacable fiscalizador; el segundo, vicepresidente de la república y conocido por su rol en la extradición de Alberto Fujimori.

Mientras tanto, el 13 de octubre el Pleno decidió su composición. Por GANA Perú la integraríamos Diez Canseco, Chehade y yo; por el fujimorismo, Carlos Tubino y Pedro Spadaro; por Alianza Parlamentaria, Yonhy Lescano; y por Alianza por el Gran Cambio, Enrique Wong.

Un rápido repaso a la trayectoria de los otros miembros de la Megacomisión me alertó del riesgo que corría la investigación. Carlos Tubino había sido inspector general del Ministerio de Defensa durante la gestión del ministro Ántero Flores-Aráoz, en pleno Gobierno de Alan García, y Pedro Spadaro había trabajado junto al militante aprista y alcalde del distrito limeño de Lurín, Jorge Marticorena. Por su parte, Enrique Wong había sido militante y parlamentario del Partido Aprista años atrás. Además, el Apra y el fujimorismo se entendían muy bien y habían tenido una suerte de co-Gobierno durante el segundo Gobierno de García. No se podía bajar la guardia.

La composición de la Megacomisión cambió a las dos semanas. El 27 de octubre, Omar Chehade se apartó tras una investigación periodística que lo vinculaba a un caso de tráfico de influencias. La Comisión de Ética recomendó su suspensión por 120 días y, poco después, fue sancionado por el Pleno. Este hecho, que fue utilizado por los opositores a la Megacomisión para poner en cuestión la honestad de sus integrantes, hizo que Chehade fuese reemplazado por un hasta entonces poco conocido congresista de Tacna: Juan Pari.

Superado este incidente, el siguiente paso era resolver quiénes serían los tres miembros de la Mesa Directiva de la Comisión Investigadora, algo que normalmente se acuerda en conversaciones informales.

Javier Diez Canseco contaba con el apoyo de Daniel Abugattás para presidir la Megacomisión. En ese momento, Abugattás era presidente del Congreso y uno de los principales líderes de GANA Perú: era un apoyo importante. De contar con el respaldo de toda la bancada, se debía establecer qué congresista de Fuerza 2011, la segunda bancada más grande, sería propuesto como vicepresidente, de modo de llegar a un acuerdo entre los demás integrantes sobre quién asumiría la secretaría.

Pero no fue tan sencillo.

CAPÍTULO 2
Decretos de Urgencia

Durante la investigación de la Megacomisión, encontramos dos patrones en los presuntos actos de corrupción cometidos durante el segundo Gobierno de Alan García.

El primero es que la mayoría de estos se cometieron a partir de la crisis financiera internacional que impactó a la economía peruana en los años 2008 y 2009. La crisis fue la excusa perfecta para reducir los controles anticorrupción en diversos sectores del Estado; con el pretexto de «reactivar la economía» se le abrieron las puertas a la corrupción. El segundo es que muchos de estos controles se redujeron a través de un tipo de norma: los Decretos de Urgencia. Ambos patrones están ligados. El pretexto de la crisis abarcó toda la emisión de decretos, incluso cuando sus efectos se habían dejado de sentir.

Un Decreto de Urgencia es una norma emitida por el Poder Ejecutivo con rango o fuerza de ley. Tiene por finalidad resolver con rapidez una situación de extraordinaria necesidad y urgencia, la cual no podría ser resuelta mediante los trámites ordinarios.

Estos decretos tienen requisitos. El Tribunal Constitucional, en diversas sentencias que constituyen jurisprudencia, ha desarrollado los criterios habilitantes. Los presento de manera resumida:

1. Deben estar refrendados por el presidente del Consejo de Ministros, y el Ejecutivo debe dar cuenta al Congreso de la República.
2. Pueden tratar sobre materia económica y financiera, pero no pueden referirse a materia tributaria.
3. Deben buscar revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, cuya existencia debe ser objetiva.
4. Las circunstancias deben ser de tal apremio que, de aplicarse el procedimiento ordinario, no podrían prevenirse daños o estos serían irreparables.
5. Las medidas extraordinarias no deben mantener vigencia por un periodo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
6. Las medidas deben estar orientadas al «interés general».
7. El vínculo entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias debe ser evidente y claramente reconocible.

Durante el segundo Gobierno de Alan García, se emitieron 383 Decretos de Urgencia. Todos ellos tenían un objetivo común: la flexibilización y la reducción de controles. Y esto tenía un efecto predecible: el incremento de los riesgos de corrupción.

Vayamos al año 2009, en plena coyuntura de la crisis internacional. Solo en ese año, Alan García emitió 125 Decretos de Urgencia. Los decretos emitidos para enfrentar la crisis tenían como sustento el llamado Plan Anticrisis7, anunciado por García en diciembre de 2008. Según dijo en Palacio de Gobierno, este Plan buscaba «mantener el crecimiento» y a la vez «defender a los pobres»8.

En el Plan, elaborado por una Comisión Multisectorial creada en diciembre mismo, se lee que, para «facilitar la participación del sector privado», el Gobierno concluyó «la elaboración de los reglamentos para las asociaciones público-privadas, el canje de obras por impuestos, el reglamento de compras de bienes y servicios». Además, admiten que «estos reglamentos han sido flexibilizados luego de recoger los comentarios del sector privado».

En efecto, la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales del Perú (CONFIEP) felicitó rápidamente a García por las medidas anunciadas, y hasta realizó propuestas adicionales. Estas serían incorporadas a la legislación de emergencia mediante Decretos Supremos.

Así se eliminó el «comparador público-privado». En mayo de 2008, el Gobierno había aprobado la ley marco de asociaciones público-privadas9. Allí estableció una metodología, basada en costos y riesgos para el sector público, para decidir si era mejor realizar una obra mediante una asociación público-privada o solamente por el Estado (concesión de obra pública).

La CONFIEP solicitó que este «comparador» se elimine, y el Gobierno accedió, haciéndolo inaplicable para los proyectos priorizados mediante los Decretos de Urgencia emitidos por el mismo Gobierno. En realidad, el comparador nunca se implementó.

La CONFIEP también propuso que se reduzca el periodo de prohibición de adendas en contratos de asociaciones público-privadas, de tres años a solamente uno. El Gobierno accedió a esta nueva modificación a través del Decreto Supremo 144-2009-EF.

Como mostraron los casos Lava Jato y Club de la Construcción, la flexibilización en la aprobación de adendas fue una puerta abierta a la corrupción. A esto debe sumarse el deficiente control político por parte del Congreso de la República. Si bien el Poder Ejecutivo cumplió en enviar al Congreso los 383 Decretos de Urgencia, la Comisión de Constitución, que debía estudiar los expedientes en un plazo de 15 días, solo revisó y dio su visto bueno a 30 decretos, el 8 % del total. De ellos, apenas 9 fueron vistos por el Pleno del Congreso.

En la Megacomisión encontramos una serie de Decretos de Urgencia que sirvieron para crear, más que un régimen de excepción, un esquema de contratación paralelo a la Ley de Contrataciones del Estado.

Primero, en diciembre de 2008, el D.U. 047-2008 estableció un listado de 13 proyectos declarados «de necesidad nacional y de ejecución prioritaria», y dictaminó que su viabilidad podía ser otorgada solamente con estudios de prefactibilidad. Con esto, redujo el ámbito de control de la Contraloría, encargada de verificar el uso correcto de los fondos del Estado, y le otorgó mayor poder al Comité Directivo de Proinversión.

Un año después, en diciembre de 2009, el D.U. 121-2009 incorporó 20 nuevos proyectos a su listado, y extendió los alcances del D.U. 047-2008 hasta el 31 de diciembre de 2010, fuera de los efectos de la crisis internacional.

En abril de 2010, el D.U. 032-2010 amplió el alcance del D.U. 121-2009 hacia proyectos del sector electricidad, nuevamente bajo el rótulo «de necesidad nacional y de ejecución prioritaria». Y dos meses después, en junio, el D.U. 039-2010 agregó dos nuevos proyectos al listado del D.U. 121-2009 y los estableció como prioritarios «por sus importantes efectos en la economía nacional»: el Terminal Norte Multipropósito del Callao y el Aeropuerto Internacional de Chinchero, en Cusco. Como se dijo, sumar un proyecto a este listado implicaba la reducción de controles contra la corrupción.

Finalmente, el 17 de enero de 2011, el D.U. 001-2011 dictó «medidas extraordinarias» a ser aplicadas durante ese año fiscal, con el objetivo de «facilitar la promoción de la inversión privada» en un nuevo listado de 30 proyectos de inversión. De manera que su viabilidad podía ser otorgada solamente con estudios de prefactibilidad. Los proyectos iban desde el Túnel Transandino en Junín hasta la Longitudinal de la Sierra, desde un Gasoducto a Trujillo hasta la Línea 1 del Metro de Lima.

Estas «medidas extraordinarias» no se sustentaban ya en la crisis internacional sino en la «incertidumbre sobre la evolución de la economía mundial», lo cual, al ser tan amplio y especulativo, desnaturalizaba los criterios constitucionales para la emisión de un Decreto de Urgencia.

Apenas tres días después, el 20 de enero, el Gobierno aprista emitió el D.U. 002-2011, que modificó el listado de proyectos del D.U. 001-2011 al agregarle tres proyectos más. Entre ellos, la Línea 2 del Metro de Lima.

La irregularidad de los Decretos 001-2011 y 002-2011 era tal que el 20 de setiembre de ese mismo año fueron declarados inconstitucionales por el Pleno del Tribunal Constitucional. Sin embargo, sus efectos (como la concesión del Terminal Portuario del Callao) se mantuvieron.

Como se ve, a través de estos decretos el Gobierno sustrajo del ámbito de control de la Contraloría una lista cada vez más larga de proyectos de inversión, que implicaban miles de millones de soles.

En el informe de la Megacomisión abordamos tres tipos de Decretos de Urgencia: aquellos orientados a promover la inversión privada, los emitidos en el marco de la crisis, y los que crearon fondos, los cuales se componen de recursos destinados a fines y beneficiarios específicos. Analizamos con especial detalle cuatro fondos creados a través de estos decretos: el Fondo para la Igualdad (D.U. 022-2006), el Fondo de Inversión en Infraestructura (D.U. 018-2009), el Fondo de Garantía Empresarial (D.U. 024-2009) y el Fondo Agro Perú (D.U. 027-2009).

También analizamos cinco proyectos de inversión en infraestructura que se impulsaron por medio de numerosos Decretos de Urgencia, justificados por la crisis internacional. Algunos de estos decretos ampliaban los alcances de la excepcionalidad (la situación extraordinaria o imprevisible que justificaba el decreto), y otros modificaban decretos anteriores. Los proyectos analizados son: la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Taboada, los Terminales Portuarios de Paita y el Callao, y los Tramos 1 y 2 de la Línea 1 del Metro de Lima.

Tomemos el caso del Metro de Lima10. En el informe hay un extenso desarrollo cronológico de los dos tramos de la Línea 1, que incluyen los Decretos de Urgencia y las normas complementarias emitidas para facilitar su ejecución. Esta obra adquiere mayor relevancia hoy por su vinculación al caso Lava Jato y al pago de coimas por parte de la empresa Odebrecht a funcionarios del entorno de Alan García.

Este proyecto empezó en el primer Gobierno de García, con la creación en 1986 de la Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE). Sin embargo, quedó inconcluso debido al desastre económico de esos años, y además con varias denuncias por corrupción. A inicios de los años 90 hubo hasta confesiones de coimas, pero no había acuerdos de colaboración que evitasen cambios de versión de última hora.

La reactivación de estas obras requirió de una serie de procedimientos y normas. En junio de 2001, la AATE pasó a la administración de la Municipalidad de Lima; en mayo de 2004, mediante una ley, se declaró de necesidad pública la continuación del Metro, y el 25 de enero de 2006, se declaró de interés nacional su primer tramo, la Línea 1.

El entonces alcalde de Lima, Luis Castañeda Lossio, decidió ejecutar la obra y realizó una serie de gestiones para tal fin, como solicitar asistencia técnica a Proinversión y conseguir que el proyecto no requiera una declaratoria de viabilidad por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). En setiembre de 2007 se publicaron las bases del concurso para la concesión de la Línea 1, y luego Proinversión convocó al concurso.

Sin embargo, a lo largo de 2009 el Metro de Lima fue cambiando rápidamente de manos. El 19 de febrero de ese año, el Consejo Metropolitano de Lima acordó encargar a Proinversión un nuevo esquema de concesión que continúe con el proceso, y aprobó un Convenio de Cooperación Interinstitucional con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

Ocho días después, el 27 de febrero, se emitió el primer Decreto de Urgencia referido al Metro de Lima. A través del D.U. 032-2009, se encargó al MTC la ejecución de obras de la Extensión de la Línea 1 del Metro. Cuatro días después, el 3 de marzo, el entonces ministro de Transportes, Enrique Cornejo, informó a PROVIAS Nacional que el jefe responsable de las actividades necesarias para estas obras sería Oswaldo Placencia. Y apenas seis días después, el 9 de marzo, el Ejecutivo emitió el D.U. 034-2009, donde autorizó al Ministerio de Economía y Finanzas contratar con la Corporación Andina de Fomento una operación de endeudamiento externo hasta por 350 millones de dólares, y autorizó también un crédito suplementario de 320 millones de soles a favor del MTC.

Tres semanas después, el 1 de abril, otro Decreto de Urgencia (042-2009) autorizó un nuevo crédito suplementario de 65 millones de soles para atender gastos de administración, recursos humanos y otros gastos más de la Extensión de la Línea 1. De este crédito, 50

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