1. EL ORIGEN

Las privatizaciones son el único camino posible para transformar el Estado.

CARLOS MENEM¹

Se instala el debate: “lo privado es mejor”

A los argentinos nos han hecho creer que con las privatizaciones íbamos a vivir mejor. También nos dijeron que al privatizar se iba a reducir considerablemente la deuda pública. Asimismo nos inculcaron que había que seguir el tren de los vientos neoliberales con la excusa de que la gestión estatal es siempre más lenta y más cara, comparada con la eficiencia y la capacidad emprendedora privada. Que los mercados presionaban, que era necesaria una acción de choque para bajar el déficit, que mejoraría el nivel de ahorro público, que se pagaría la deuda externa, que se expandirían las redes y que se generarían miles de nuevos puestos de trabajo. Uno y cien argumentos detractores de lo público fueron propuestos como salida a la crisis hiperinflacionaria de fines los años ochenta.

A la luz de los resultados, al cabo de dos décadas de servicios públicos privatizados, los objetivos enunciados en la primavera menemista fueron vapuleados por la realidad misma. Hoy suenan tan falaces esas premisas como ingenuos los oídos prestados por la ciudadanía en pos de una mejor calidad de vida que no fue tal y mucho menos para los trabajadores, ya que el ajuste feroz estaba a la vuelta de la esquina.

Esta obra tiene como objeto de estudio el proceso de privatizaciones en la Argentina desde su inicio, apenas empezada la década del noventa. Con tal propósito se enumeran algunas características de este proceso y su fuertísimo impacto en la economía. A la vez, se hace referencia a las ganancias extraordinarias que las empresas obtuvieron y a cuáles fueron los mecanismos que utilizaron para lograr ese cometido, con el guiño cómplice de las máximas autoridades del país. Para eso se montó una ingeniería, tanto legislativa como financiera, para entregar el control y la explotación de las empresas de servicios públicos a compañías transnacionales con sede en países acreedores de la Argentina, en alianza con grupos económicos locales de estrecha ligazón con la dirigencia política que gobernó el país en esos años. También se explica el modo en que esas mismas multinacionales se apropiaron de la totalidad del negocio con el paso de los años para luego forzar sucesivas prebendas mediante el lobby ejercido desde los gobiernos de los países donde tienen sede sus casas matrices.

La transformación que se llevó adelante, con especial énfasis en el primer lustro de los noventa, fue el resultado de una planificación hecha desde el Poder Ejecutivo para achicar las actividades a cuyo cargo estaba el Estado. Esa idea vino atada a otra, la del traspaso de los servicios públicos a manos privadas, con lo cual se sembró el terreno para dar lugar a oligopolios con predominio de multinacionales que se aliaron con grandes grupos económicos nacionales. Todo en medio de una campaña para que el país fuera parte de la ola globalizadora, en la que el capital sin fronteras juega un rol determinante. Esto, sumado al descrédito acumulado por el Estado a causa de la ineficaz y reprobada administración de sus recursos, generó una conciencia colectiva de apoyo a la iniciativa de inyectar capitales y management privados para dotar de tecnología y eficiencia a las empresas, hasta entonces manejadas con políticas erráticas por cada gobierno que se alternó en el poder.

Mientras se iban despejando los frentes de conflicto, el gobierno menemista ya estaba concentrado en redactar los pliegos de condiciones con el inmediato propósito de llamar a licitación para concesionar la explotación de los servicios públicos, sin que mediara una oposición descarnada a la iniciativa. Es que la prédica constante y meticulosa con intención de inculcar en la opinión pública que lo privado era mejor aplacó cualquier intento por desestabilizar la estrategia oficialista. Este mensaje se apoyaba en la cantidad innumerable de irregularidades y problemas en la prestación de los servicios, que era de por sí deficiente consecuencia de una interminable sucesión de administraciones cambiantes y discontinuas, y de largos años de desinversión, lo cual derivó en falta de mantenimiento y renovación de una tecnología considerada ya obsoleta en las postrimerías del siglo veinte.

Este panorama no hizo más que allanar el camino para los grupos económicos que a la postre resultaron adjudicatarios de las privatizaciones, situación a la que con los años se agregó el escaso control que el Estado ejerció a través de los entes reguladores. Esto implicó la falta de restricciones al poder y los privilegios otorgados a las empresas concesionarias.

En verdad, se trató de la consolidación de un modelo que tuvo precedentes en la Argentina de la dictadura militar que gobernó el país entre 1976 y 1983. Como resultado de la política económica aplicada en ese período emerge, en medio de un proceso de desindustrialización y de creciente auge financiero en la economía, un reducido clan de grupos económicos locales, empresas extranjeras y bancos acreedores que empieza a concentrar una porción cada vez mayor de ingresos y poder.

Entre los beneficiados por las contrataciones del Estado estaban los grupos Macri, Pérez Companc, Soldati, Techint, Roggio, Loma Negra y otros vinculados a algunas compañías extranjeras, miembros prominentes de lo que daría en llamarse la “patria contratista”, principal beneficiaria del proceso de privatizaciones.

La política económica como instrumento político

Desde comienzos de los setenta, el Estado acaparó el control de las comunicaciones, los ferrocarriles, el acero, la industria militar, los servicios portuarios, buena parte del sector petrolero y del transporte aéreo y marítimo, la producción y la distribución de la electricidad y el gas e incluso absorbió firmas privadas que habían caído en bancarrota. La injerencia estatal en la economía generó una demanda creciente de todo tipo de insumos y servicios para las empresas públicas. Así se fue gestando una burguesía local de proveedores estatales, cuya riqueza creció con la propia expansión del Estado y dio lugar a una compleja red de relaciones público-privadas que pronto derivó en lazos clientelísticos y prebendarios.

Esta red corporativa, tejida entre empresarios, funcionarios, militares y políticos, se fortaleció en gran medida durante la última dictadura. La política aperturista del equipo económico dirigido por José Alfredo Martínez de Hoz se combinó con los negocios promovidos desde el Estado a través de las privatizaciones periféricas, los subsidios, la promoción industrial y, especialmente, las contrataciones de obras y servicios públicos, de las que sacaron tajada grandes empresas locales, que aun en un marco del neoliberalismo reclamaban del Estado políticas proteccionistas.

El primer documento en defensa de las privatizaciones lo elaboró el Consejo Empresario Argentino (CEA), que Martínez de Hoz presidió hasta su nombramiento como ministro. En este trabajo, hecho en colaboración con la Fundación de Investigaciones Latinoamericanas (FIEL), el CEA sugería la necesidad de vender 370 empresas estatales. Martínez de Hoz utilizaría ese documento para influir sobre el dictador Jorge Videla quien, en 1978, ordenó un estudio sobre “el tiempo y la forma de comenzar a privatizar empresas en los distintos estratos del gobierno”. Se recomendaba privatizar las firmas que podían dar ganancias y cerrar directamente las que no resultaran rentables para el capital privado. En el informe que se hizo a pedido de Videla, la posición más favorable a la privatización fue la del Ministerio de Economía, en contraposición con los militares que ocupaban las carteras de Defensa, Trabajo, Justicia, Interior y Bienestar Social.²

Hubo de hecho una línea de continuidad entre la política económica de la última dictadura militar y la instrumentada por el gobierno de Carlos Menem a partir de 1989. Varias empresas acentuaron su participación y control sobre distintos sectores. Lo hicieron tanto porque se fortalecieron en aquellos mercados en los que ya participaban como por su ingreso a nuevas áreas, ya que la mayoría de estos grupos resultó favorecido por diversas modalidades de promoción estatal. Sin embargo, la elite empresarial argentina se vio forzada a terciar con nuevos actores en el escenario, especialmente a partir de la llamada crisis de la deuda externa. Desde entonces, los acreedores extranjeros irrumpen como otro factor decisivo de poder en el país.

La brasa caliente que fue el Estado a fines de los años ochenta allanaría el camino para las transformaciones estructurales producidas en los noventa, entre las cuales las privatizaciones ocuparían un rol decisivo. Por esto es que vale la pena analizar el desempeño de los sectores dominantes de la sociedad argentina, que tomaron al Estado como instrumento para favorecerse. Un ejemplo son los regímenes de promoción industrial (gracias a los cuales los privados instalaron plantas fabriles con cuantiosos subsidios estatales) y los abultados sobreprecios pagados por el Estado a sus proveedores. A través de este esquema, un reducido núcleo de empresas oligopólicas consolidó su poderío económico.

Por otra parte, el creciente deterioro y desfinanciamiento que aquejaría a las empresas de servicios públicos durante la década del ochenta sería utilizado por el establishment como uno de los argumentos centrales en favor de las privatizaciones.

Con el consentimiento de las Fuerzas Armadas, los civiles que colaboraron con ellas asumieron formalmente la iniciativa. Los llamados “hombres del Proceso” sellaron innumerables acuerdos con los grupos económicos dominantes. Unos y otros, movilizados en pos de prebendas e intereses sectoriales.

El oscuro caso Ítalo representa esta trama corporativa. En 1978, la dictadura pagó 394,5 millones de dólares para estatizar la Compañía Ítalo-Argentina de Electricidad (CIADE). Ésa fue, sin duda, una decisión antagónica a los lineamientos de la política económica liberal de la propia dictadura, ya que mientras iniciaba un proceso sistemático de desguace del Estado, la CIADE era estatizada.

Tanto o más llamativo es el perjuicio que la transacción le generó al Estado, por cuanto estudios posteriores, e incluso la valuación que había hecho el por entonces subsecretario de Energía Bernardo Bronstein (que valuó la compañía 100 millones de dólares por debajo de lo que finalmente el Estado pagó), señalan que el precio real de la empresa era mucho menor que el valor finalmente desembolsado por el Estado.

La explicación está en la trama de negocios, poder y tráfico de influencias que protagonizaron los tecnócratas que fueron parte del gobierno militar. Es que José Alfredo Martínez de Hoz había sido director de la CIADE (a la que ingresó en 1969) hasta los días previos al golpe de Estado y, pese a su pregonada postura contra la intervención estatal en la actividad económica, en este caso se mostró partidario de estatizar una empresa de capital privado que estaba en serias dificultades financieras.

En otras palabras, la sospecha es que miembros de la clase dominante habrían usado al Estado para licuar pasivos e incluso obtener ganancias a favor de los sectores económicos que representaban. Las crónicas de la época incluyeron como presuntos integrantes de ese grupo a Adolfo Diz, presidente del Banco Central; Luis María Gotelli, un ex vicepresidente de SEGBA, ex secretario de Energía, ex ministro de Obras Públicas, vicepresidente del Banco de Italia y dirigente de la Acción Católica, que cobró honorarios por asesorar al Estado en el caso CIADE y Guillermo Walter Klein, que dirigió el primer estudio para traspasar la CIADE a SEGBA y estuvo al frente del bufete que defendió, entre otros, a Martínez de Hoz de las acusaciones surgidas en su paso por la gestión pública.

Antes del golpe de Estado de 1976, Klein era, a través de su estudio jurídico, apoderado de dos bancos extranjeros en la Argentina. Durante la dictadura, fue designado secretario de Programación Económica. Tiempo después, al abandonar la función pública, representaba a bancos extranjeros acreedores de la Argentina. En verdad, el número de clientes de Klein creció cuando él mismo se convirtió en la mano derecha de José Alfredo Martínez de Hoz en el Ministerio de Economía. Desde ese puesto tomaba créditos para el país con los mismos bancos a los que representaba.

En 1984, ese estudio jurídico fue allanado por la Comisión Bicameral del Congreso que investigaba el caso Ítalo, el primer escándalo económico que estalló con la joven democracia. Ese bufete estaba sospechado de ser la verdadera base operativa del endeudamiento y se creía que allí podría haber documentación que probara la ilegitimidad de la deuda externa contraída por la dictadura, así como también datos que revelaran presuntos manejos fraudulentos en el traspaso de la Ítalo al Estado.

Ajuste de cinturón

El FMI, el Banco Mundial, la Secretaría del Tesoro estadounidense y el Club de París presionaban a la Argentina en dirección a un ajuste fiscal generalizado y a la reducción del aparato estatal. Mientras tanto, el poder económico local se inclinaba hacia las privatizaciones, pero resistía otros aspectos del fiscalismo que podrían reducir la capacidad del Estado como comprador de bienes y servicios y contratante de obras públicas. El gobierno radical (1983-1989) pone el tema en la agenda de debate, pero no toma medidas importantes de reestructuración estatal, al menos en el comienzo de su gestión.

Ya en la segunda mitad de los ochenta, la reducción del aparato estatal se mete de lleno en la agenda gubernamental y cobra un papel central.³ Se aplican mecanismos de retiro voluntario y se presentan proyectos concretos de privatización de empresas de servicios.⁴ Pero estos intentos serán derrotados en el Congreso, debido a que no había consenso para desmantelar el aparato estatal y a que el peronismo en la oposición (que a la vez contaba con un fuerte apoyo de los sindicatos y de varios proveedores del Estado) asumía todavía parte de sus banderas tradicionales de nacionalismo económico y justicia social para oponerse a las privatizaciones.⁵

Mientras se expande el convencimiento de que el Estado ya no está en condiciones de mantener una estructura tan extendida y participar en una amplia gama de actividades, la discusión empieza a centrarse en la profundidad y el ritmo con que debe hacerse la reforma del Estado. Las necesidades de privatizar, desregular y reducir el déficit fiscal pasan a ser verdades aceptadas y fuera de discusión.

Las motivaciones invocadas para llevar a cabo esas reformas son: 1) el pago de la deuda externa; 2) la disminución del déficit fiscal, visto como causa fundamental de la alta inflación, y 3) la supresión de trabas que permitan abrir nuevos espacios de obtención de ganancias para los capitales locales y extranjeros.

La Argentina tiende así a ponerse en línea con la ola ideológica neoconservadora que gana predominio a nivel mundial, sobre la base de devolver espacios al juego de las fuerzas del mercado. A la vez, el deterioro socioeconómico que caracterizó a nuestro país en esos años hizo posible una creciente permeabilidad de la opinión pública a las propuestas neoliberales. Las quejas de los usuarios de los servicios públicos, multiplicadas por doquier, también fueron caldo de cultivo para que los grupos de poder instalaran el debate privatizador.

Ya a cargo del gobierno en 1989, la administración Menem necesitaba legitimar un discurso que apelara al ordenamiento económico-social, que en ese entonces se encontraba erosionado tras un período de hiperinflación que acompañó la salida de Raúl Alfonsín de la Presidencia. Es en este sentido que las propuestas privatizadoras se presentaron como fuente de credibilidad frente a la sociedad argentina y, sobre todo, frente a la comunidad de negocios, ansiosa por participar en el abanico de posibilidades que ofrecía el plan para concesionar las empresas públicas.

Los primeros pasos

Tres etapas bien marcadas componen el proceso privatizador en la Argentina. La primera, entre 1976 y 1981, caracterizada como un ensayo preliminar, se vio sometida a la firme oposición de sectores externos e internos al propio aparato del Estado. La segunda, durante el gobierno radical, con Rodolfo Terragno a cargo del Ministerio de Obras Públicas, reveló los primeros ensayos para privatizar algunas de las principales empresas públicas, en particular, Aerolíneas Argentinas y ENTel. La tercera fue la encarada de modo enérgico a partir de 1989 con la llegada de Carlos Menem al poder.

Los primeros intentos de concesionar las empresas públicas no superaron el discurso: durante la gestión económica de José Alfredo Martínez de Hoz, en la segunda mitad de los setenta, se planteó la necesidad de privatizar algunas empresas. Sin embargo, en ese período no sólo no se privatizó ninguna sino que al concluir el proceso militar, el Estado tuvo que absorber (a través del Banco Central) un número importante de firmas privadas que habían quebrado producto de la profunda crisis iniciada en 1981.

El equipo económico recurrió a la estrategia de vender empresas menores, no estratégicas, que el Estado operaba desde hacía algunos años debido a la renuencia del sector privado a manejarlas. También se encararon las llamadas privatizaciones periféricas, que consistían en la cesión de diversas actividades específicas que hasta entonces estaban a cargo del Estado. Las empresas privadas que obtenían estos contratos actuaban en los hechos como subcontratistas de las propias empresas públicas.

Ese impulso fue muy fuerte en el ámbito petrolero, donde varias compañías locales crecieron y se consolidaron como subcontratistas de YPF. La misma estrategia se aplicó en ámbitos como el telefónico, donde surgieron empresas proveedoras de equipos y servicios dependientes del ente estatal que tenía a su cargo esa área. Esto se repitió en distinta medida en una variada gama de actividades.

En consecuencia, a comienzos de la década del ochenta se podía observar cierta concentración de intereses de los grandes grupos económicos, y de otros que estaban en vías de serlo, en torno de las empresas estatales. Los contratos les aseguraban la continuidad y la rentabilidad de sus operaciones. No parece casual que, a fines de la década, cuando el proceso privatizador tomó un nuevo ritmo, esas actividades atrajeran el interés de los mismos grupos, ya fogueados de experiencia en esas empresas.

La faceta más interesante para los grupos económicos fue la comprobación de que podían hacer negocios con el Estado con buena rentabilidad y en ámbitos protegidos, ya que avanzaban ocupando espacios que el propio Estado dejaba y se aseguraban la cobranza de sus contratos, cargados al presupuesto de las empresas públicas.⁶ Estas relaciones mantuvieron su inercia a lo largo de la década del ochenta, pese a los cambios de política económica, mientras se acumulaban tensiones macroeconómicas derivadas del peso de la deuda externa.

El estallido hiperinflacionario de 1989/90 marcó un quiebre: el deseo generalizado de escaparle a la corrida de precios, en un momento de cambio de gobierno, permitió a la administración Menem (que asumió el poder en julio de 1989) contar con un enorme margen de maniobra para aplicar políticas discrecionales. Una de ellas fue la privatización acelerada de las empresas públicas, consideradas “culpables” de la crisis.

La apertura a toda costa

Los mercados le perdonaban todo a Menem por los negocios que se hacían. Ésa fue una etapa de cierto jolgorio… La fiesta era un capitalismo de amigos que hicieron grandes negocios y que seguramente cobraron grandes comisiones por las privatizaciones que impulsaron.

CARLOS “CHACHO” ÁLVAREZ⁷

El gobierno menemista retomó el criterio que había prevalecido en la política económica argentina a partir del golpe de Estado de 1976, cuando el sector financiero se convirtió en un ámbito privilegiado por el poder. Desde 1989 se volvieron a aplicar con fuerza estas políticas. La idea de que era necesario construir un mercado financiero para, a partir de allí, reformar el funcionamiento de toda la economía, fue alentada por la ortodoxia monetarista hasta crear una situación en la que las operaciones financieras resultaron las más rentables. En ese proceso especulativo se permitió la dolarización de las transacciones locales y la creación de un mercado de títulos (públicos y privados) que ofreció una de las mayores fuentes de beneficio en la plaza local. Ese marco dio lugar a que se aprobaran medidas como las que componen el plan de Convertibilidad, que garantizó una especie de seguro de cambio para que a futuro las privatizadas sacaran del país sus ganancias en dólares sin traba alguna.⁸

La apertura de la economía era una de las consignas más enarboladas por la derecha, aunque pocos en el pensamiento ortodoxo imaginaron los extremos a los que sería llevada su aplicación.⁹ Por ejemplo, el Gobierno decidió igualar el tratamiento al capital extranjero con el que se brindaba al nacional. Implicó tanto la eliminación de los registros de inversión extranjera como la supresión de barreras a la entrada de esos capitales en áreas hasta entonces vedadas o restringidas, desde los servicios públicos hasta la actividad financiera. Sin duda para entonces la Argentina se había convertido en uno de los países con menos trabas a la acción del capital externo.¹⁰

El deterioro socio-económico ya había hecho su parte para que hubiera una creciente permeabilidad de la opinión pública a las propuestas neoliberales. Las quejas de los usuarios de los servicios públicos, multiplicadas por doquier, también fueron caldo de cultivo para que los grupos de poder instalaran el debate privatizador. Hubo, por ende, un fuerte consenso social, o por lo menos una amplia aceptación pasiva.

Los argumentos de los impulsores de la privatización masiva, que apenas fueron tímidamente contestados por algunos sectores sindicales, hacían referencia a cambios sustantivos en los servicios. Se escuchó hasta el hartazgo que el aporte de capitales de riesgo iba a ser favorable para la población, porque la gestión privada aventaría las deficiencias de las prestaciones que padecían los usuarios y garantizaría la eficiencia productiva. Se instaló un discurso basado en que había que romper el monopolio estatal y así lograr las condiciones para que los sectores con menos recursos estuviesen en mejores condiciones de las que estaban en ese momento.

El discurso se completaba con la afirmación de que este nuevo panorama iba a posibilitar que el Estado empezara a concentrarse en resolver los problemas de la educación, las jubilaciones, la justicia, la salud y otros, porque se sacaba de encima el peso de la administración de los servicios públicos. Para eso estaba el capital privado. Ésa fue la excusa para deshacerse de la gestión de las empresas estatales.

Los argumentos utilizados por el menemismo para privatizar fueron los siguientes: se esgrimió fundamentalmente que las empresas estatales daban pérdidas, eran ineficientes y, a la vez, fuentes de corrupción. Al privatizarlas se desregularían los mercados y por ende habría competencia, mayor eficiencia y rebaja de tarifas. El discurso oficial también apelaba a que las licitaciones internacionales atraerían a inversores extranjeros, con la consiguiente creación de empleos y el mejoramiento salarial de los empleados que pasaran a la órbita privada. Esos compradores pagarían en parte con títulos de la deuda externa, lo que la reduciría drásticamente. Además se aducía que las privatizaciones eran una tendencia mundial y que la Argentina debía ser parte de esa ola.¹¹

La reforma estructural del Estado con decidido sesgo neoliberal fue aplicada a la par de un plan macroeconómico de estabilización, con desequilibrio fiscal y anclaje cambiario. Ésa fue la opción escogida por el gobierno de Carlos Menem para superar la crisis inflacionaria que había precipitado la salida anticipada de Raúl Alfonsín de la Presidencia y que, con matices, continuó hasta abril de 1991.

Se partió del precepto de que una reforma modernizadora apuntalaría la estabilización y le proporcionaría al Gobierno (vía mejores condiciones de vida para los sectores más golpeados por la inflación) la dosis de respaldo político y social necesaria para llevar adelante las reformas. Lo que no estaba en los planes de nadie es que un partido como el justicialista formalizara una tan inédita como estrecha relación con las elites económicas del país.¹²

En ese marco se lanzó el plan de Convertibilidad, cuya premisa económica básica fue acabar con la inflación.¹³ También tuvo un objetivo financiero implícito: el de otorgar certeza a los inversores internacionales, respaldando con garantía en dólares las eventuales ganancias que obtuvieran producto de sus operaciones en la Argentina. No menos importantes fueron las premisas políticas: el afianzamiento electoral del menemismo y hacer viable el plan de reformas.¹⁴ Así fue que se gestó la coalición neoliberal: una convergencia entre la política y el mundo de los negocios que consolidó a un poder gobernante permeable y dispuesto a dar sustento a una estrategia que ya venía circulando en ámbitos privados.

Tal cometido se apoyó en el proyecto de ley que el 19 de febrero de 1991 entró en el Congreso, apenas asumido Domingo Cavallo como ministro de Economía. La iniciativa establecía la libre convertibilidad en base a una paridad fija entre el peso y el dólar, eliminando los mecanismos de indexación.¹⁵

El plan de Convertibilidad fue acompañado por otras medidas para desregular la economía: el Estado abandona su función productiva dando paso a una política de privatizaciones y además se promueve la liberalización masiva de las importaciones, el congelamiento de los salarios y la apertura del mercado sobre la base de la eliminación de los derechos de aduana. Los efectos de esta política económica modificarán radicalmente la estructura social argentina.¹⁶

Leyes más flexibles

Durante un período que se extendió una década a partir de 1991, la tasa de desempleo aumentó considerablemente, a tal punto que alcanzó registros sin precedentes en la historia económica argentina.¹⁷ Las condiciones para tomar personal fueron modificadas a partir de la puesta en vigencia de la ley nacional de Empleo (24.013/91), la cual ofreció el marco jurídico necesario para dar sostén a la “flexibilización laboral”.

Por entonces se destacan dos fenómenos que van a significar un cambio definitivo con respecto a la identidad en el trabajo del empleado del Estado. Por un lado, desaparece por completo la noción de empleo para toda la vida en una misma empresa y, por otro, se impone la precariedad laboral a partir de la sanción de leyes que hacen caer derechos adquiridos y, por ende, dan un marco de desprotección jurídica a los trabajadores. Esto último estará directamente vinculado con el peso que tendrá entre los trabajadores la amenaza de despido como forma de disciplinamiento.

El objetivo central de este dispositivo fue mostrarle al trabajador dónde está el poder para que entendiese, sin posibilidad de promover un conflicto, que debía ser más eficiente y productivo.

El terreno jurídico fue preparado mediante dos leyes: la de Reforma del Estado (23.696/89) y la de Emergencia Económica (23.697/89). La primera establecía la posibilidad de privatizar las empresas públicas a partir de decretos de necesidad y urgencia y, con ese propósito, ya se fijaban los mecanismos para privatizarlas, total o parcialmente.

Además, imponía un Programa de Propiedad Participada, a través del cual los trabajadores de cada empresa, una vez privatizada, pasarían a ser propietarios de una porción accionaria de la nueva empresa.¹⁸ Adicionalmente, autorizaba al Poder Ejecutivo a rescindir los contratos de obras en curso, que hubiesen sido aprobados antes de la puesta en vigencia de la ley en cuestión.¹⁹

Con la ley de Emergencia Económica se buscaba además reestructurar los gastos del Estado mediante la suspensión de los subsidios ligados al régimen de promoción industrial. A la vez, autorizaba al Poder Ejecutivo para despedir a los empleados públicos que no hubiesen sido designados en su cargo mediante concursos públicos.

Menem lo hizo

Una serie de medidas que calzaban a la perfección en la horma de los zapatos de los grupos económicos fueron tomadas antes de la transferencia de las empresas estatales al sector privado. El Gobierno incrementó las tarifas al tiempo que nada hizo para frenar el profundo deterioro en la calidad de los servicios prestados. Además impulsó una fuerte reducción de los planteles laborales de las compañías y decidió que el Estado absorbiera gran parte del pasivo que éstas tenían. Como además se precarizaron las condiciones laborales, este cóctel hizo que la explotación se hiciera altamente rentable para los operadores privados desde el comienzo mismo de las concesiones. Tan acelerado fue el plan que en menos de cuatro años, desde 1990, se concretó la mayoría de las privatizaciones.²⁰

YPF tenía, antes de pasar a manos privadas, un pasivo de 11.300 millones de dólares. Como parte del proceso de privatización, el Gobierno asumió deudas con organismos multilaterales por un monto de 5.200 millones de dólares y deuda externa con bancos comerciales por 3.340 millones de dólares. Asimismo, refinanció una gran parte de la deuda impositiva de YPF y condonó otra parte. Los pasivos asumidos por la empresa se estiman en alrededor de 2.800 millones de dólares, según surge de sus balances.

En el caso de ENTel, los consorcios que participaron de la licitación se comprometían a asumir 380 millones de dólares del pasivo de la empresa, de los cuales 202 millones correspondieron a Telefónica y 178 millones a Telecom. El Estado, mientras tanto, absorbía el resto de la deuda de la compañía por 1.760 millones de dólares.

Al momento en que fue privatizada, en 1992, SEGBA tenía un pasivo de 4.820 millones de dólares, de los cuales 374 millones fueron transferidos a las nuevas compañías privadas. Los restantes 4.446 millones fueron absorbidos por el Gobierno. Alrededor de dos tercios de ese pasivo eran deudas de SEGBA con otras empresas públicas, con el sistema de seguridad social y con el Tesoro. El Gobierno condonó esa deuda, por lo que quedó un monto neto de 1.430 millones de dólares relacionados con préstamos comerciales y financieros, de los cuales 866 millones eran deuda externa y fueron refinanciados con el plan Brady.

Antes de ser privatizada, Gas del Estado tenía un pasivo cercano a los 2.660 millones de dólares. Parte de ese pasivo, 947 millones, fue traspasado a las nuevas empresas privadas en proporción a su tamaño. La más grande de las ellas, Transportadora de Gas del Sur, asumió una deuda de 205 millones de dólares.

Los consorcios adjudicatarios de las empresas en las que se dividió Hidronor para ser privatizada asumieron pasivos por un monto de 1.128 millones de dólares, de los cuales Hidroeléctrica Piedra del Águila asumió 477 millones. A su vez, el Estado asumía un nivel de pasivos cercano a los 1.500 millones de dólares.

En resumen, el Gobierno hizo cargo al Estado de gran parte de las deudas de las empresas que privatizó. Esta medida se adoptó debido a que, por un lado, los inversores prefieren comprar empresas libres de pasivos y, por otro, porque gran parte de las deudas de las empresas públicas (especialmente con organismos internacionales) estaba garantizada por el propio Estado.

La primera que salió a licitación, en noviembre de 1990, fue la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel). La parte norte fue para Telecom (franco-italiana) y el sur fue asignado a Telefónica (española, en sociedad con el Citibank). Los compradores solamente pagaron 214 millones de dólares al contado, una suma idéntica a la que ENTel recaudaba en concepto de facturación bimestral. El valor del pulso aumentó cinco veces y se les aseguró por contrato a los nuevos concesionarios una rentabilidad anual mínima del 16%.

Después se fueron escalonando las demás privatizaciones: Aerolíneas Argentinas, la compañía de bandera, fue para Iberia; Gas del Estado se subdividió en ocho zonas de distribución; las áreas centrales petroleras fueron a manos de grupos locales y extranjeros privados; los servicios de trenes de pasajeros interprovinciales fueron levantados y sólo se privatizaron los servicios de pasajeros (que siguieron fuertemente subsidiados) y de cargas (el rubro rentable); unos 10.000 kilómetros de rutas nacionales construidas con presupuesto público fueron entregados a los privados para explotarlos mediante el sistema de peaje.

Obras Sanitarias de la Nación (OSN) fue adjudicada a un consorcio integrado por la francesa Lyonnaise des Eaux y por la local Sociedad Comercial del Plata. En este caso hay un dato saliente para recalcar: no se pidió pago alguno a cambio. Los adjudicatarios simplemente se comprometieron a un determinado plan de inversiones que no cumplieron y fue motivo de duras disputas con el gobierno de los Kirchner. Fueron privatizadas las centrales eléctricas (Puerto y Costanera) y las distribuidoras, que se convirtieron en Edenor y Edesur. La primera se integró con capitales franceses y en la segunda originariamente había capitales chilenos y estadounidenses, que luego dieron paso a la entrada de capitales españoles y brasileños. También fueron privatizados varios bancos provinciales porque así lo demandó el Banco Mundial.

El pedal del acelerador fue pisado tan a fondo que en 1994 el Congreso aprobó una ley para concesionar la previsión social a favor de veinticuatro Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones privadas (AFJP). Sobre el 11% del salario del trabajador que se descontaba para el aporte jubilatorio, las AFJP empezaron direccionando sólo el 7,5% a cada cuenta individual, mientras que se apropiaban del 3,5% restante (por gastos de “administración y seguros”), según daba cuenta el promedio del sistema. Desde el 1° de julio de 1994, cuando comenzó a regir la reforma previsional, las AFJP pasaron a administrar una masa de 3.100 millones de dólares.

El siguiente es el detalle año por año del proceso privatizador: en 1990, como ya se adelantó, se transfirieron a manos privadas ENTel, Aerolíneas Argentinas y algunas áreas petroleras marginales. Los ingresos fiscales totalizaron 1.787 millones de dólares, desagregados de la siguiente manera: 611 millones fueron pagados en efectivo y por los restantes 886 millones los compradores entregaron títulos de la deuda soberana. En esa maniobra estuvo el gran negocio para los oferentes, porque compraron esos bonos al 14% de su valor nominal y el Estado argentino los tomó al ciento por ciento de su valor nominal, o sea, 6464 millones de dólares.

De los 1.963 millones de dólares recaudados en 1991, 1.943 millones se cobraron en efectivo y tan sólo 20 millones en títulos de deuda que cotizaban al 15% de su valor nominal en el momento en que fueron entregados. Las ventas más importantes de ese año corresponden a cinco áreas petroleras centrales por un valor de 858 millones de dólares, y un 30% de la zona sur de ENTel por 838 millones de dólares. Para ese entonces ya se había lanzado el plan de Convertibilidad y se habían firmado sendos acuerdos con el FMI y con el Club de París.

La recaudación de 1992 fue de 5.477 millones de dólares, lo que implicó un gran salto con relación a los montos alcanzados en los años previos. Se debió a dos motivos: por un lado, la revalorización de los activos, en parte como consecuencia del éxito del plan, y por otro, el gran número de empresas privatizadas. Para ese entonces los títulos de la deuda ya cotizaban al 46% de su valor nominal y en alza, a tal punto que treparon al 71% en 1994.

Las operaciones más grandes de 1992 fueron la venta de Gas del Estado por 2.077 millones de dólares; la de SEGBA, por 1.294 millones de dólares, y el 30% de la zona norte de ENTel por 1.227 millones de dólares.

La privatización de Gas del Estado se hizo a través de una licitación pública internacional. Las actividades de esta empresa fueron divididas en dos compañías dedicadas al transporte (Transportadora de Gas del Norte y Transportadora de Gas del Sur) y ocho dedicadas a la distribución (Metrogas, Distribuidora de Gas Pampeana, Gas Natural Ban, Distribuidora de Gas del Centro, Distribuidora de Gas Cuyana, Litoral Gas, Gasnor y Distribuidora de Gas del Sur).

Los consorcios competían por una concesión a treinta y cinco años para transportar o distribuir gas natural con opción a renovarlo por otros diez años. La recaudación total por la privatización de Gas del Estado ascendió a 2.077 millones de dólares, de los cuales 680 millones fueron pagados en efectivo y el resto con títulos de la deuda.

La empresa SEGBA (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires) se encargaba de la generación, transmisión y distribución de electricidad en la Capital Federal, el conurbano y La Plata. Para ser privatizada fue dividida en varias unidades de negocios que dieron origen a cuatro empresas dedicadas a la generación (Central Costanera, Central Puerto, Central Dock Sud y Central Pedro de Mendoza) y a tres empresas de distribución (Edenor, Edesur y Edelap). Como parte de esta operación las líneas de transmisión de SEGBA fueron fusionadas con las de Hidronor y las de Agua y Energía, y transferidas a una nueva empresa, la Compañía de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Tensión (Transener), también privatizada meses después.

La venta más relevante de 1993 corresponde al 58% del paquete accionario de YPF, por la que el Gobierno y las provincias obtuvieron 3.918 millones de dólares. Este traspaso se llevó a cabo a través de colocaciones en bolsas del exterior y la Argentina y por el canje de acciones por títulos de deuda.

Otra operación importante en 1993 fue la venta de Hidroeléctrica Norpatagónica (Hidronor), que explotaba el complejo Chocón-Cerros Colorados. Por decreto, Hidronor fue dividida a su vez en cinco empresas: Alicurá, El Chocón, Cerros Colorados, Piedra del Águila y Pichi Picún Leufú, dedicadas a la generación de energía eléctrica. Estas ventas le representaron al Estado ingresos por 746,6 millones de dólares. También se vendió Transener por 234,1 millones de dólares.

Desde 1994 en adelante el ritmo privatizador se desacelera porque la mayoría de las empresas más importantes ya habían sido vendidas. Se colocaron los remanentes de empresas de gas y de energía eléctrica en la Bolsa. En 1995 la recaudación ascendió a 1.410 millones de dólares, de los cuales 546 millones corresponden a la venta de acciones de Edenor y Edesur aún en poder del Estado, y otros 365 millones a las ventas de Indupa y Petroquímica Bahía Blanca.

Entre 1996 y 1998, la recaudación por privatizaciones provinciales (en su mayoría de empresas de energía eléctrica) supera a las nacionales, cuadro que se revierte en 1999 cuando se privatiza el remanente de acciones de YPF. El Estado todavía tenía un 20,3% del capital y las provincias, 4,7%. Por esta operación el Estado recibió 2.848 millones de dólares y las provincias 734 millones de dólares.²¹

Respecto de cómo se componían los consorcios de las empresas privatizadas, hubo un patrón común a casi todas. Los pliegos del Estado requerían la participación en cada consorcio de un operador del negocio que tuviera experiencia en el sector en cuestión.²² A partir de esta condición, el modo en que se conformaron las alianzas interempresarias fue bastante similar: la sociedad involucraba a un operador extranjero experto (que aportaba su experiencia en el sector), un grupo nacional (que podía actuar como co-operador o integrar la dirección) y por último, en algunos casos y sobre todo en los primeros años del proceso, participaba un banco extranjero que proveía el financiamiento con bonos de la deuda externa.²³

El menemismo: una esponja permeable al lobby internacional

Mucha gente sospecha que los Menem
pararon las privatizaciones en el Congreso para después
convertirlas en un negocio particular una vez que llegaron al gobierno.

RODOLFO TERRAGNO²⁴

El gobierno menemista encontró una explicación conceptual que le vino como anillo al dedo a sus intereses. El cambio de política estuvo sin duda inspirado en los trabajos y la prédica de Carlos Escudé, quien tras criticar el exceso de confrontaciones de la política exterior de Alfonsín, proveyó un sustento teórico a la política exterior de Menem. Para Escudé, más allá de la inestabilidad político-institucional originada en la sucesión de gobiernos democráticos y militares, había que terminar con la continuidad de una política exterior confrontacionista con las grandes potencias, en especial con los Estados Unidos, que le ocasionó al país más costos que beneficios.²⁵

Esta reorientación en pos de reconocer el liderazgo estadounidense se justificaba sobre la base de una serie de premisas enunciadas en la Teoría del Realismo Periférico: la Argentina era y es un país dependiente, vulnerable y empobrecido. A partir del reconocimiento de esta situación y de la redefinición del concepto de autonomía, la política exterior debía calibrarse minuciosamente eliminando las confrontaciones políticas con las grandes potencias, ya que era innecesaria y sumamente perjudicial esa especie de juego de poder sin poder entablado como política internacional por los gobiernos precedentes.

En tal sentido, la política aplicada por el gobierno de Menem incluyó un total alineamiento con los Estados Unidos. Esto quedó demostrado por la participación simbólica de la Argentina en la Guerra del Golfo, el apoyo a la posición estadounidense respecto de los derechos humanos en Cuba y el retiro de la Argentina del Movimiento de Países No Alineados.

El Gobierno buscó así neutralizar la marginación que al país le hacía el capitalismo central: se intentó generar la imagen de un país confiable, que abandonaba confrontaciones del pasado y creaba un ámbito propicio para atraer inversiones orientado hacia los Estados Unidos, los países vecinos, Europa Occidental, y eventualmente Japón y los países del Sudeste Asiático. Esta visión pragmática y prooccidental del menemismo en materia de política exterior dejó de lado los rasgos nacionalistas, populistas y autárquicos de la Tercera Posición peronista. La prioridad de entablar relaciones cooperativas con los Estados Unidos se complementó con la estrategia de restablecer vínculos con Gran Bretaña, liberar de obstáculos las relaciones con la Comunidad Europea, mantener la política de integración con los países vecinos y, en el ámbito de las políticas nuclear, militar y comercial, hacer los cambios necesarios para evitar escollos en las relaciones con los países desarrollados.

El canciller de ese entonces, Guido Di Tella, reconoció que, si bien el cambio se había iniciado en 1983 con la restauración de la democracia, la tarea estaba en pañales. En un seminario que tuvo lugar en marzo de 1992, Di Tella describió el cambio operado bajo su gestión con estas palabras: “… Creo que había una tarea inconclusa. Estaban dadas todas las potencialidades, pero el cambio tenía que segu