PRÓLOGO

Luis Alberto Moreno^*

La confianza de los ciudadanos de América Latina y el Caribe en sus gobiernos ha venido reduciéndose progresivamente durante la última década. La evidencia empírica muestra lo siguiente: más de dos tercios de los ciudadanos creen que sus gobiernos favorecen a sectores privilegiados, lo cual explica que, aproximadamente, tres cuartas partes de ellos consideran que sus sociedades son injustas.

Esta percepción de desigualdad —confirmada por los datos sobre inequidad en los ingresos y en el acceso a necesidades básicas— se ha visto agravada por los numerosos y sistémicos problemas de corrupción en el uso de los recursos públicos. En un contexto en el que gran parte de la población de la región conforma una clase media más informada y mejor conectada mediante las redes sociales —además de mejor atendida por servicios del sector privado que usan tecnología—, se ha fortalecido el reclamo ciudadano a los gobiernos por una mejor y más transparente gestión de los recursos públicos. Nuestras sociedades también exigen que se cumplan las promesas de entrega de mejores servicios, y que la justicia se administre con independencia para terminar con la impunidad.

Introducción a la gestión pública. Un Estado al servicio de la ciudadanía representa un esfuerzo oportuno para explicar cómo podemos responder a estas demandas ciudadanas.

Fruto de una colaboración de once profesores del Centro de Sistemas Públicos de la Universidad de Chile, y liderado por el profesor Mario Waissbluth, el estudio identifica un conjunto de reformas a la organización y operación del sector público, indispensables para hacer que el Estado produzca servicios de calidad y una adecuada cobertura para los ciudadanos.

En este sentido, también constituye una muy útil fuente de información para la implementación de la estrategia institucional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que propone que uno de los desafíos transversales de la región sea el fortalecimiento de la capacidad institucional y el Estado de derecho.

En primer lugar, los autores proponen modificar algunas de las características de la burocracia que opera en los sectores públicos y que impiden, por ejemplo, la adopción y operación adecuada de tecnologías cada vez más disruptivas. En efecto, la organización y operación vertical —en silos— del sector público se convierten muchas veces en un impedimento para la producción de bienes y servicios que requieren la participación de múltiples agencias públicas.

Como lo confirman diversos estudios del BID, muchos trámites que deben realizar los ciudadanos podrían ser ejecutados con facilidad y menores costos si el sector público contara con mecanismos para compartir —entre sus diferentes agencias— la información de la que disponen, en lugar de exigírsela repetidamente y para cada trámite a los ciudadanos. Más aún, esta operación en silos del sector público impide la puesta en operación de plataformas horizontales de información que son un requisito fundamental para el adecuado funcionamiento de los servicios digitales.

Por otra parte, los autores coinciden en que una de las brechas más importantes en la mejora de la gestión pública en la región es el débil desarrollo de instituciones que garanticen la selección, entrenamiento y buena remuneración de funcionarios públicos. Coincide, así, el diagnóstico de este volumen con los esfuerzos que el BID viene impulsando para mejorar la composición del talento humano en la región. Más aun, considerando la necesidad de que los sectores públicos cuenten con recursos humanos preparados para adaptar la gestión pública a los rápidos cambios tecnológicos y, también, para conformar nuevos ecosistemas de emprendimiento que incorporen tanto a actores privados como del sector público.

En segundo lugar, los autores describen acertadamente cómo los problemas públicos se han venido complejizando de manera tal que la gran mayoría de ellos requieren de múltiples intervenciones de agencias dispersas a lo largo de los diversos niveles del Estado. Pensemos en el cambio climático, por ejemplo, que constituye uno de los grandes retos que debe enfrentar la política pública de la región. Las soluciones para enfrentarlo obligan la intervención de las agencias a cargo de proveer infraestructura pública, pero también de aquellas agencias que regulan las diversas industrias y vigilan la contaminación ambiental, entre otras. Este desafío también exige guiar la actuación de los gobiernos subnacionales que tienen responsabilidades como el manejo de desechos sólidos o la provisión de servicios de alcantarillado. Los autores muestran que coordinar la participación de todas estas entidades presenta retos significativos cuando cada agencia opera verticalmente, con funciones exclusivas y excluyentes.

En tercer lugar, los autores señalan la importancia de que la gestión pública sea capaz de definir políticas públicas implementables. La selección adecuada de estas ha avanzado mucho en la región, sobre todo por la importancia que ha cobrado el uso de evidencia empírica para evaluar los impactos potenciales de las mismas. No obstante, es esencial seguir impulsando el uso de tecnologías modernas que permiten agrupar, utilizar y extraer conclusiones basadas en datos masivos e inteligencia artificial para que el sector público tenga mejor evidencia sobre sus impactos. En este sentido, los autores aciertan al discutir cómo y con qué tipo de gestión se puede garantizar la efectiva, eficiente y eficaz implementación de dichas políticas.

El libro propone dos conceptos que han venido ocupando la agenda de reforma de los Estados con una gestión pública más avanzada: la gestión centrada en los ciudadanos y el gobierno en redes. El primero consiste en la necesidad de que el Estado y su gestión se organicen alrededor de las necesidades de los ciudadanos. Ello supone entender cuáles son las necesidades y posibilidades del ciudadano para interactuar con el Estado, de manera que los costos de dicha interactuación sean los menores posibles. La creación de administraciones tributarias modernas que permiten a los ciudadanos contar con información de sus declaraciones de impuestos, la instalación de oficinas de servicios y trámites compartidos o la implementación de servicios de transporte que toman en cuenta las particularidades de género son ejemplos de políticas públicas gestionadas con un enfoque centrado en el ciudadano.

El segundo concepto —la gestión en redes— propone transformar la gestión pública de una herramienta de provisión de servicios a una herramienta de organización de servicios, que se dedique a orquestar los diferentes recursos —públicos y privados— que pueden contribuir a satisfacer una necesidad en la sociedad. La gestión en redes supone que los gestores públicos organicen mallas multiorganizacionales y multisectoriales, adaptables a los problemas y necesidades del momento. Por ejemplo, permite que el Estado preste servicios de nutrición escolar utilizando los proveedores privados existentes en las ciudades para, eventualmente, dar espacio a ONG que tienen mayor conocimiento y presencia en zonas más remotas o deprimidas, donde el sector privado no cuenta con las facilidades de cobertura. Este tipo de gestión también permite que los gestores públicos utilicen diferentes proveedores dependiendo de las características de la población objetivo: proveer servicios a los niños puede ser más fácil a través de las escuelas, mientras que para los adultos mayores puede resultar óptimo organizarlos en centros de salud.

Introducción a la gestión pública. Un Estado al servicio de la ciudadanía ofrece, en síntesis, un aporte indispensable al debate sobre cómo nuestras sociedades pueden contar con instituciones capaces de responder a las necesidades y demandas de la gente. Tanto gestores públicos como estudiantes de la gestión encontrarán en sus páginas un valioso recorrido por la teoría y la práctica de esta disciplina, junto con inspiración para quienes desean reconstruir la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos.

1

INTRODUCCIÓN

Mario Waissbluth

La excelencia no es una

función de las circunstancias.

Es en lo fundamental un problema

de elecciones conscientes,

y de disciplina.

J. COLLINS

Este libro es una creación colectiva (Una nota personal de 2019)

Inicialmente, este libro sería de autor único: Mario Waissbluth, de setenta años, fundador y primer director académico del Centro de Sistemas Públicos (CSP) del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y de su Diplomado en Gerencia Pública, por el cual han pasado cerca de mil quinientos alumnos en dieciséis años, incluidos alumnos internacionales, la mayor parte de ellos funcionarios públicos de nivel medio y medio-alto, con los cuales obviamente se han producido intensas discusiones y estudios de caso sobre la dura realidad de sus instituciones.

Adicionalmente, el CSP ha desarrollado desde su creación más de noventa proyectos de consultoría al sector público y siete grandes proyectos de investigación en esta materia. Me honra decir que se ha convertido en un verdadero power house de este tema, no solo en Chile sino para diversos países de la región.¹

Estando ya en ruta de jubilación, no por lo administrativo sino por problemas de salud que no es del caso mencionar aquí, deseaba dejar plasmada una cierta corriente de pensamiento sobre gestión pública, que hemos ido desarrollando con diversos colegas, casi todos más jóvenes o mucho más jóvenes, pero de alto calibre. Un resumen de sus robustos currículums se encuentra al final del texto, varios de ellos habiendo ejercido, además, cargos directivos relevantes en el sector público y privado.

Tan de autor único sería este texto que el contrato inicial con Penguin Random House, mi casa editorial para tres libros anteriores, era solamente conmigo. Sin embargo, a la altura de septiembre de 2018, me quedó claro que no sería capaz con tamaña aventura. Por ello, y por acuerdo con la editorial, invité a participar a Analía Medrano, con quien hemos colaborado intensamente y por muchos años en consultorías internacionales que ella sigue desarrollando. Curiosamente es la única no-integrante del CSP porque hoy vive en Alemania.

Un par de meses más tarde, quedó claro que esto tampoco sería suficiente, y en ese punto invité a colaborar a nada menos que once profesores y consultores adicionales del CSP. Comencé por Alejandro Barros, uno de los expertos más reputados de la región en digitalización del Estado, y luego se sumó la robusta lista de personajes que se describe en anexo. Debo decir que todos aceptaron con alegría y entusiasmo, a pesar de tener una copiosa agenda. Cada capítulo menciona a sus coautores principales.

Si bien yo seguí asumiendo la responsabilidad como corrector final de todos los textos y el organizador temático —puesto que hay muchos cruces entre capítulos—, es importante destacar que este no es un típico «libro de artículos» en que cada uno es escrito separadamente por uno o dos autores, sin coordinación con los demás. Se fue más bien convirtiendo en una verdadera creación colectiva, en la que todos lo hemos pasado muy bien y colaborado, en mayor o menor medida, en casi todos los temas. Ahí ha sido indispensable el trabajo de Ximena Pizarro, la más joven del grupo, como coordinadora general. Organizar a consultores y profesores de alto nivel es tan difícil como conducir una manada de gatos silvestres y creativos.

Asimismo, este esfuerzo se convirtió en un verdadero festival de descubrimientos de las más recientes referencias mundiales en todos los temas, en que el desafío ha sido más bien filtrar para no agobiar al lector. Todo el esfuerzo se fue organizando a través de la herramienta colaborativa Slack.

Este grupo de autores lleva cerca de quince años enseñando prácticamente todos los temas cubiertos en este texto a los alumnos arriba mencionados. El Diplomado se cursa a lo largo de cerca de cinco meses de manera part time, con ejercicios, estudios de caso y trabajos de grupo.

Casi sin excepción, en todas las ediciones de este programa docente los alumnos han reclamado porque se sienten asfixiados con la gran cantidad de conceptos diversos a los que se están viendo expuestos, especialmente cuando son temas que no habían visto nunca. Decimos esto porque es probable que si cualquier lector intenta leer todo este material en pocos días, se sienta doblemente asfixiado. Si les ocurrió a nuestros alumnos teniendo cinco meses para digerirlo todo, en pocos días puede tal vez ser abrumador leer y aprovechar bien la totalidad del texto, a pesar de que hemos hecho un gran esfuerzo por abreviar y simplificar todos los capítulos.

Nuestro consejo es leer inicialmente las Secciones I y II, que representan un poco menos de la mitad del texto, que proyectan los conceptos esenciales de carácter general, dejando la Sección III, que constituye el «herramental operativo» de la gestión pública, como material de referencia para ir siendo abordado a medida que se vaya impartiendo en un curso (en el caso de ser alumnos); o bien —si son directivos en ejercicio de su cargo— a medida que requieran conocer estas herramientas.

Asimismo, hemos procurado en todos los capítulos hacer mención expresa a otros capítulos que están interconectados en alguna materia específica. De esta manera, el lector podrá rápidamente consultar una materia colateral. Por ejemplo, al leer sobre gestión de recursos humanos, si surge el tema de las aplicaciones informáticas que lo gestionan, está la mención cruzada. Es de algún modo una asimilación del libro a un concepto de sitio web.

Dicho lo anterior, reiteramos nuestra convicción acerca de la enorme importancia de todos los temas cubiertos. En nuestra vida cotidiana como profesores, consultores o directivos, nos ha asfixiado otra cosa: constatar cómo gran parte de estos temas son prácticamente desconocidos por la gran mayoría de las personas que se desempeñan en los servicios públicos, tanto de nivel directivo como en los niveles más bajos. Nos ha resultado en verdad desesperante ver la enorme pérdida de efectividad del sector público latinoamericano, simplemente por desconocimiento del potencial que tienen estas herramientas para mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia de nuestros Estados, y por ende, la pérdida de valor público para la ciudadanía del continente.

Ojalá este texto cumpla el propósito que nos trazamos al inicio: contribuir a «infectar con el virus positivo» del conocimiento de la gestión pública al número más grande posible de servicios públicos latinoamericanos. Si nos hemos pasado casi una vida predicando sobre estas materias, ojalá con esta herramienta estemos ganando muchos más predicadores para la cruzada del mejoramiento de la educación, la salud, la vivienda y la seguridad social de nuestro continente.

Una anécdota ilustrativa

En los años noventa, uno de nosotros (Mario) era socio y director de una empresa de consultoría en gestión para empresas privadas y entes públicos. Estábamos felices pues nos había contratado un proyecto la importante Corte de Apelaciones de Santiago.² Nuestra misión era mejorar la gestión de esta congestionada institución repleta de casos, atrasos y papeles. Cada uno de ellos representaba, y representa hasta hoy, un drama humano: alguien a punto de entrar a la cárcel, perder su empresa, o ser condenado por fraude, robo o corrupción. Similar a cualquier país.

Como de costumbre, comenzamos por revisar las estadísticas. Número de casos anuales, duración de los mismos hasta su cierre definitivo o temporal, etcétera. Muy pronto quedamos espantados. A esa Corte estaban ingresando noventa mil casos anuales, y se estaban dictaminando y cerrando sesenta mil. Es decir, se acumulaban treinta mil por año, y ya había doscientos cuarenta mil pendientes. Doscientos cuarenta mil dramas humanos.

Pedimos cita de inmediato con el presidente de la Corte. Por ley, este es el responsable de todos los asuntos de gestión y administración, y debía ser entre los jueces integrantes... el de mayor edad. No de mayor antigüedad en el cargo, sino edad, en este caso claramente más de ochenta años. Después de pasar varias antesalas, logramos saludar al distinguido juez, a quien no conocíamos. Esta es por cierto una característica frecuente de las entidades públicas: contratar estudios, asesorías o softwares, a veces muy caros, sin que el directivo máximo se entere... o se acuerde. No forma en realidad parte de sus preocupaciones principales.

Luego de las habituales cortesías, le planteamos respetuosamente la situación, a nuestro juicio urgente: «hay doscientos cuarenta mil casos acumulados... si usted cerrara la admisión de nuevos casos a la Corte, cosa imposible, a un ritmo de sesenta mil cierres anuales, demoraría cuatro años tan solo en dictaminar los casos pendientes... Hay que hacer algo pronto».

El honorable juez guardó silencio por lo que me pareció una eternidad. Debe haber sido un minuto. Pero un minuto de silencio es tan largo como para honrar a los fallecidos. Y luego preguntó: «¿por qué me traen a mí estos problemas administrativos?». Después de algunas estériles argumentaciones, nos retiramos discretamente, convencidos de que no era esa la ruta. Luego de muchos meses de arduas discusiones, resistencias e incomprensiones, nuestro único logro, no menor, fue conseguir que contrataran a una persona como responsable permanente de la gestión, estadísticas y procesos de la Corte.

En esta breve anécdota puede resumirse una gran cantidad de los más severos problemas de las instituciones públicas latinoamericanas. Para la mayoría de los directivos públicos, los desafíos de gestión, estrategia, sistemas, o calidad en el servicio, les resultan prácticamente ajenos a su ser. Ni siquiera estadísticas cruciales como las arriba mencionadas les parecen relevantes.

Para este juez, el epicentro era «impartir justicia justa», y si la lista de espera hubiera sido de setecientos mil en lugar de doscientos cuarenta mil casos, le hubiera significado exactamente lo mismo. Para otros directivos, lo importante es utilizar el cargo para hacer carrera política, o tal vez para «hacer política», en el sentido de asistir constantemente a importantes reuniones con parlamentarios u otros dirigentes políticos, o bien asegurar la elección de su coalición en el siguiente período... para seguir teniendo un cargo, deseablemente con automóvil y chofer.

Eso les resulta más importante que la calidad de la atención en las ventanillas.

¿Administración o gestión?

No es casualidad que estos directivos utilicen la palabra «administrativos» para referirse a estos problemas. Eso les rebaja un poco el tono, como si fuera un asunto de los contadores de la institución, poco digno de su atención. No usan la palabra «gestión». Son «temas menores». No importa que en ellos se juegue la calidad de la salud, la educación, la vivienda, la justicia o la infraestructura que afecta a millones de ciudadanos.

Lo mismo suele ocurrir con los parlamentarios que legislan, a veces produciendo importantes cambios en las políticas públicas de algún sector; cambios que frecuentemente son positivos (en teoría). El problema en este caso es que rara vez a esos parlamentarios o al poder ejecutivo les importa la «implementabilidad» de esas leyes. En el extremo, se aprueban constituciones que garantizan el derecho inalienable de los ciudadanos a la salud, o a la protección de la infancia vulnerada. ¿Con qué personas y recursos financieros? ¿Con qué institucionalidad? ¿Con qué gradualidad? ¿Con qué modelo de externalización y/o alianza público-privada? Esos también pasan a ser detalles «administrativos» menores, comparados con la épica y el poder comunicacional que significa aprobar un cambio legislativo en el Congreso, aunque estemos muy lejos de que esté operando... o pueda operar.

En suma, la experiencia gubernamental de América Latina ha demostrado una carencia frecuente: si bien la región ha avanzado en el diseño de políticas públicas, sean estas económicas, sociales o de cualquier otra índole, su materialización a través de programas, instituciones, instrumentos o proyectos específicos suele quedar muy lejos de lo inicialmente diseñado, y esto se traduce a la postre en pobreza, inequidades, injusticias y carencias para la mayoría de la población.

Esto se debe a problemas generalizados en ámbitos como a) diseño y gestión de la institucionalidad correspondiente; b) carencia de capacidades y habilidades en materia de gestión de instituciones, procesos, programas y proyectos; c) carencia de metodologías de diagnóstico institucional, programas y proyectos; d) elevada rotación de ministros y directivos, y e) supeditación de la gestión a intereses clientelares, promesas populistas y/o capturas institucionales, esta última la supeditación de la misión institucional a los intereses de alguna facción interna de la misma, en el caso extremo, por corrupción.

Por todo lo anterior, a menudo, a pesar de un diseño razonablemente consistente de las políticas, los resultados quedan cortos o, si se materializan, no perduran en el tiempo; los recursos financieros invertidos se desperdician; la ciudadanía y los funcionarios se desilusionan; y no existe una verdadera rendición de cuentas a la ciudadanía en materia de dichos resultados, tanto en el poder Ejecutivo como Legislativo y Judicial.

El propósito de este texto

Existe un gran número de textos en español respecto a políticas públicas, es decir, el «qué hacer» del Estado en cualquiera de sus esferas. Una vez definido el qué, es necesario responder la pregunta del «cómo hacer», es decir, con qué arreglos institucionales y gestión de sus instrumentos se implementan estas políticas. En este espacio ya no abundan. El propósito de este texto no se refiere al qué sino al cómo, aun entendiendo que ambas esferas se traslapan siempre en una cierta medida. Por cierto, algunas políticas públicas se refieren a la Reforma del Estado, en temas transversales como servicios civiles, compras públicas o transparencia. Estos temas no se abordan aquí, sino únicamente aquellos específicos de la gestión de organizaciones y servicios públicos determinados.

El número de directivos públicos en ejercicio en América Latina, a niveles nacionales, regionales y locales, e incluso de la banca multilateral, que para estos efectos también opera como un servicio público, supera con creces los cien mil. Son los responsables por un gasto anual cercano a los dos billones de dólares, de cuya efectividad y eficiencia depende en buena medida el bienestar de la ciudadanía. Bajo su línea de mando está cerca del 20 por ciento de la población de trabajadores y el PIB regional.

Por su parte, existen al menos cien universidades en la región con programas docentes de pre y posgrado en Administración, Política y/o Gestión Pública, y si bien hay algunos textos en la literatura sajona en esta materia [1, 2, 3, 4], y otros en español sobre diferentes aspectos de esta disciplina [5, 6, 7], no conocemos un libro didáctico adecuado y adaptado a las peculiaridades de nuestra región, que integre de manera breve la totalidad de los conceptos y herramientas necesarios para los practicantes de este oficio.

Esperamos, en especial, transmitirle al lector la necesidad, en el siglo XXI, de entender la gestión pública con una visión más holística y sistémica que los tradicionales enfoques de «atención burocrática de ventanilla». Cualquier organización es un sistema complejo, que interactúa con su entorno de múltiples maneras. Entender y actuar en estas organizaciones con visiones mecanicistas y excesivamente simplistas suele no producir buenos resultados.

Este texto no es, por cierto, un «manual», por cuanto esperamos demostrar que la gestión en general no es «manualizable» ni mucho menos lo es la gestión pública. Es el arte de navegar en las confusas y turbulentas aguas de los tiempos políticos, lo técnico y lo comunicacional, sujetos a las fuertes presiones del entorno y los controles burocráticos para producir resultados que, se espera, sean de enorme valor para la ciudadanía. Hay que conocer las diferentes herramientas, pero también hay que saber en qué momento usarlas y en qué momento no, o al menos no usarlas acríticamente. De eso trata este texto.

La heterogeneidad latinoamericana

Es importante que el lector tome en consideración, a lo largo de toda la lectura del texto, que la heterogeneidad de las capacidades de gestión entre los gobiernos latinoamericanos, y al interior de los mismos, es muy grande. Tal vez las problemáticas sean similares, pero no así la magnitud de las mismas.

Como uno de muchos ejemplos, un estudio del BID [8] muestra la tardanza promedio de trámites similares entre distintos países de la región. La variabilidad es enorme, desde 2,2 hrs en Chile o 3,1 hrs en Costa Rica hasta 8,6 hrs en Perú y 11,3 hrs en Bolivia. Dado que estos trámites deben ser realizados por millones de personas, un ahorro de un par de horas puede traducirse en un significativo aumento de las productividades nacionales y la comodidad ciudadana.

Un ejemplo dramático ahí citado es el de Domitila Murillo, una ciudadana boliviana de setenta años, a la que le tomó once meses renovar su cédula de identidad. Para reunir todos los papeles necesarios tuvo que desplazarse entre las ciudades de Oruro, Tupiza y Potosí, con un recorrido total de 900 km.

Cada visita a las ventanillas públicas le suponía largas filas, interminables horas de espera y nuevos requisitos. Cada día terminaba con un «falta un sello» o un «vuelva mañana». Desesperada, terminó accediendo a pagar el soborno que le solicitó un policía a cambio de agilizarle las gestiones. Domitila falleció dos semanas después de recibir su cédula.

Este caso fue documentado por el gobierno boliviano en 2011 en el marco del concurso denominado «El peor trámite de mi vida» [8], que fue organizado por el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción. El peculiar nombre de este ministerio habla por sí mismo de nuestros problemas.

Estas aberraciones ocurren, con mayor o menor gravedad, en todos los países. La página anterior muestra un caso real de tramitación de un pago que ya contaba con presupuesto aprobado en el Ministerio del Trabajo de Chile.

Algunos detalles de la estructura del texto

El lector interesado, por ejemplo, en el tema de procesos o de estrategia puede dirigirse directamente a ese capítulo, pero advirtiendo que los capítulos 2 «El Estado» y 3 «Gestión pública» son muy transversales, y sus contenidos aplicables a todo el resto del texto. Es recomendable leerlos antes de dirigirse a cualquier otro.

Casi al inicio, en el capítulo 4, para demostrarle al lector que sí se puede, describiremos tres casos latinoamericanos de éxito institucional sostenido en el tiempo: la Agesic, Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, responsable del desarrollo del gobierno digital en Uruguay; el Inapi, Instituto de Propiedad Intelectual en Chile; y la Secretaría de Planificación y Gestión del Estado de Pernambuco en Brasil. Veremos qué tienen en común, no por construir a partir de estos casos una teoría general, sino para mostrar algunos factores frecuentes de éxito.

En el capítulo 5 abordamos un tópico crítico: el perfil del buen directivo público, de quien depende en gran medida el éxito de las transformaciones, y en el brevísimo y crucial capítulo 6, llamado «Mapa rutero de la modernización institucional», explicamos cómo hay que leer y orientarse con las diferentes herramientas que explica el texto, de modo que el lector no sufra de «intoxicación herramental». Es indispensable leer estas breves tres páginas para comprender adecuadamente estos procesos de cambio y definir las secuencias de intervención más adecuadas. Estas suelen ser comunes, por mucho que se esté comenzando en una entidad atrasada o avanzada.

El capítulo 7 describe el primer tramo de dicha ruta, el «Diagnóstico institucional». Al hacerlo, algunos directivos podrán encontrar situaciones francamente desastrosas, y otras de un grado de modernidad equivalente a países avanzados. Evidentemente, los planes estratégicos y proyectos de cambio en uno y otro caso diferirán de manera significativa, y los grados de ambición de estos, también.

Otro elemento, desgraciadamente importante y necesario, es que hemos agregado un capítulo sobre cómo (intentar) controlar y abordar la corrupción pública, tan frecuente en muchos de nuestros países, o al menos en muchas instituciones de nuestros países: su nombre es «Controlando el lado oscuro: la corrupción». No incluirlo supondría contar un académico cuento de hadas, cuando la realidad es muy distinta. No se trata de políticas públicas de transparencia y probidad, que varían mucho de país en país, y que no son temas de este libro, sino de las formas de abordar este dolor de cabeza al interior de cualquier organización.

Finalmente, pedimos disculpas porque en muchos capítulos hay una cierta abundancia de palabras en inglés. Los diversos coautores hemos escogido mantener estas acepciones, simplemente porque son las que se utilizan en la jerga cotidiana de la gestión, los procesos y la tecnología. Si bien hemos traducido muchas al español, hay otros casos en que se pierde el sentido correcto del término. No hubo en esto un «vicio anglófilo», sino la necesidad de transmitir los términos comúnmente utilizados por los practicantes de estas materias.

Referencias bibliográficas

[1] G. Mulgan, The Art of Public Strategy: Mobilizing Power and Knowledge for the Common Good, New York: Oxford University Press, 2009.

[2] M. Cole y G. Parston, Unlocking Public Value: A New Model for Achieving High Performance in Public Service Organizations, Hoboken, NJ: John Wiley & Sons, Inc., 2006.

[3] C. J. Hill y L. E. Lynn, Public Management: A Three-Dimensional Approach, Washington D.C.: CQ Press, 2009.

[4] M. Noordegraaf, Public Management: Performance, Professionalism and Politics, New York: Palgrave, 2015.

[5] L. F. Aguilar, Gobernanza y gestión pública, México DF: Fondo de Cultura Económica, 2006.

[6] S. Parrado, El análisis de la gestión pública, Valencia, España: Tirant Lo Blanch, 2015.

[7] D. Arellano, Gestión estratégica para el sector público: del pensamiento estratégico al cambio organizacional, México DF: Fondo de Cultura Económica, 2004.

[8] H. Charosky, M. I. Vásquez y N. Dassen, «La queja como energía positiva: La experiencia del concurso “El peor trámite de mi vida” en Bolivia», Nota técnica del BID, nº 692, 2014.

SECCIÓN I

CONCEPTOS GENERALES

2

EL ESTADO

Mario Waissbluth y Analía Medrano

Definición y formas de intervención del Estado

El Estado es el Leviatán [1], el monstruo todopoderoso que se consolidó como concepto y práctica junto con la revolución agrícola hace aproximadamente nueve mil años. Al pasar las pequeñas tribus cazadoras y recolectoras a vivir en urbes más grandes con bodegas, granos y animales domésticos, se hizo evidente la necesidad de estructuras de poder y autoridad, así como normas que regulasen las relaciones y conflictos entre las personas y entre las propias urbes. A ello contribuyeron el registro del tiempo, la escritura, los números, la contabilidad, la geomensura, las fuerzas armadas, la colección de tributos, la especialización del trabajo y el comercio.

Esto no implica necesariamente que los seres humanos hayan logrado ser más felices, sanos o libres. Por el contrario, hay evidencia arqueológica del surgimiento de enfermedades previamente inexistentes. El hacinamiento insalubre y las dietas monótonas a base de cereales cobraron su precio por este «progreso», que por cierto permitió organizaciones colectivas más poderosas y eficientes, pero que prácticamente borraron de la faz los escasos remanentes de tribus cazadoras y recolectoras, ya sea por exterminio o absorción.

Desde entonces hasta ahora, las funciones esenciales del leviatán estatal prácticamente no han variado:

Un poder legislativo para establecer las reglas, leyes o normas, sean estas provenientes de los enviados de los dioses o los simples mortales, que faciliten la convivencia de los ciudadanos.

Un poder judicial para dirimir el cumplimiento de estas leyes y normas.

Ejércitos y policías con funciones internas para aplicar la fuerza en el cumplimiento de las normas, y externas para dirimir conflictos y/o conquistar otras ciudades-estados y territorios.

Un poder ejecutivo para organizar la vida urbana y rural, cobrar tributos, desarrollar la producción de bienes, servicios o infraestructura, ya sea por sí mismo o por medio de agentes privados, y mantener las relaciones diplomáticas con otras ciudades o naciones-estados.

Hasta hace muy poco, en la mayor parte de los países, dichas funciones estaban concentradas en una sola cabeza o en muy pocas manos, e incluso hoy, en un buen número de países, esa concentración se mantiene de modo explícito o implícito.

En principio, todo Estado moderno se constituye para asegurar y mejorar continuamente el bienestar de sus ciudadanos, ya sea en lo cultural, valórico y educativo, como en el crecimiento económico, la equidad de oportunidades y la provisión de servicios básicos. Por supuesto, estos propósitos tienen muy diferentes énfasis en un Estado comunista, capitalista, social democrático o de corte autoritario. Pero cualquiera sea el signo ideológico, o las muy variadas y a veces violentas formas de acceso al poder, la tipología básica de estas cuatro funciones es siempre la misma.

Sermones, zanahorias y garrotes

Para incidir y conducir la vida de sus ciudadanos, en cualquiera de estos cuatro ámbitos, el aparato estatal siempre ha dispuesto de tres tipos de herramientas y solo tres: sermones, zanahorias y garrotes [2]. Hasta hoy, prácticamente cualquier función pública puede entenderse como una de estas modalidades, o una combinación de ellas.

Los sermones son aquellas intervenciones en que el Estado provee a la ciudadanía de información y/o meros consejos. Por ejemplo, en el caso del consumo de marihuana entre adolescentes, el gobierno podría hacer campañas de difusión sobre los efectos de la adicción. En el caso de la tributación, campañas sobre el destino de los recursos. Otro ejemplo sería la difusión de los resultados de los censos y las estadísticas económicas, que orientan decisiones del gobierno, las empresas y los ciudadanos. Son la forma más leve de intervención del Estado, aunque en ciertos casos pueden ser muy exitosas.

En un nivel de intervención mayor, se encuentran las zanahorias o incentivos. Si el gobierno desea que las empresas exporten o innoven, dispone incentivos monetarios —o de otra índole como por ejemplo asistencia técnica— para estas actividades. En el caso del sida, puede instalar dispensadores gratuitos de condones en las escuelas de enseñanza media. Puede asimismo proveer descuentos por el pago oportuno de impuestos. Puede ofrecer servicios de salud gratuita o subsidiada. Puede licitar a privados la gestión de bienes de uso público. Se trata de maneras no coercitivas de inducir ciertas conductas en sus ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, así como generar servicios, bienes públicos y bienestar social.

La forma más dura de intervención del Estado son los garrotes, es decir, la aplicación de castigos por incumplimientos y faltas, que pueden ir desde multas hasta cárcel. Generalmente están tipificadas en los Códigos Penales. Por ejemplo, en Singapur el tráfico de drogas puede llegar al extremo de la pena de muerte. Asesinar a una persona conlleva la actuación de facto del Estado para penalizar esa conducta, incluso con condena a muerte. No estamos en estos casos pronunciándonos sobre el sida ni las drogas ni la pena de muerte. Estamos meramente ejemplificando la forma de implementar cualquier política pública por la vía de los garrotes, como responsabilidad penal, sea de personas naturales o jurídicas, como podría ser por ejemplo la colusión entre empresas.

Siempre es útil, conceptualmente, comprender la forma de actuación del Estado en el ámbito de acción de un gerente público. ¿Son lo más adecuado para conseguir los propósitos de política pública en un ámbito específico las zanahorias, los sermones, los garrotes, o una combinación de ellos? Grandes innovaciones públicas pueden materializarse simplemente cambiando, combinando o alterando estos modelos de intervención.

En la última centuria apareció una nueva forma de acción: las empresas públicas o estatales, que producen bienes o servicios para la sociedad (que en otras ocasiones también podrían proveerse por servicios públicos). Estas suelen tener formas de organización y gestión esencialmente parecidas a las empresas privadas (aunque sus autoridades suelen ser designadas por el poder político sin una selección rigurosa, lo cual en ocasiones conlleva a problemas de clientelismo). Una frecuente disputa entre las visiones de izquierda y derecha política se refiere al tipo de bienes o servicios a producir en empresas públicas o privadas, o bien en servicios públicos, por ejemplo hospitalarios, de infraestructura, etc. En este texto no incursionaremos en esa polémica, y supondremos más bien que una empresa pública, con directorio, gerentes, etc., se asemeja más a una empresa privada que a un servicio público en sus desafíos de gestión (aunque, por cierto, existen casos híbridos).

El diagrama esencial

El ciclo ideal de cualquier acción del Estado, especialmente del poder ejecutivo, puede describirse en este simple diagrama, que es esencial para comprender el ciclo de las políticas y la gestión pública, siendo aplicable en cualquier situación.

Figura 1. Ciclo ideal de acción del Estado

Fuente: Elaboración propia.

Las flechas básicas de este diagrama indican que una política pública debe ser gestionada para ser implementada (generalmente en uno o más servicios públicos), que su gestión requiere de recursos financieros que suelen asignar los ministros de Hacienda, Finanzas o Economía, y que de esta gestión, que generalmente se hace en un servicio o agencia pública ad hoc, surgen los resultados, buenos, regulares o deficientes, de corto o de largo plazo.

Supuestamente estos resultados deben evaluarse —no siempre se hace— y estas evaluaciones retroalimentar (líneas punteadas), modificar, y perfeccionar tanto la asignación de recursos como la definición misma de las políticas y la gestión de la o las agencias y servicios públicos encargados de la implementación de las mismas. Este es el diagrama esencial. Si tan solo consiguiéramos que todas las actividades descritas aquí se hicieran, y bien, el Estado desarrollaría su labor en forma crecientemente impecable en cualquier ámbito. ¿Por qué no siempre se hacen? Generalmente por restricciones políticas o electorales, y no tanto por ignorancia.

Como veremos más adelante, los resultados de cualquier institución, empresa pública, programa o proyecto deben poder evaluarse por medio de indicadores verificables e idealmente de carácter cuantitativo. Estos pueden y deben ser de tres categorías: eficacia, es decir, cuánto se logró hacer en relación al objetivo de lo comprometido, por ejemplo en un año o en un proyecto; eficiencia, que mide cuánto se logró hacer por cada unidad de recursos asignados, es el costo unitario del logro; y calidad de aquello que se logró hacer, sea en términos de satisfacción usuaria, tiempos de respuesta, etc.

Por otro lado, estos mismos grupos de indicadores pueden evaluarse como inmediatos o de output directo (resultados), y de largo plazo o outcome (impactos). En este segundo caso, que es el más importante y a la vez más difícil de medir, se trata del impacto diferencial general de un proyecto o programa público en el largo plazo, no solo en términos directos, sino tomando en cuenta las externalidades positivas o negativas que la actividad del Estado pudo tener en cuanto a su generación de valor público... comparándola con la situación previa a la intervención, o con un grupo control que no la recibió. Más adelante, en el capítulo 10 daremos ejemplos de indicadores y casos concretos respecto a la forma de diseñar y medir output y outcome.

Política, políticas públicas y gestión pública: una frontera difusa

Hay una fuerte interacción entre las esferas de la política (como en politics), las políticas públicas (como en policy) y la gestión, que es el foco central de este texto. La gestión pública no puede ser tecnocrática, y pretender olvidarse del politics y el policy no es factible. En estas tres esferas hay personas sujetas a diferentes estructuras de incentivos, implícitos o explícitos.

A los ministros, viceministros y presidentes (politics) les interesa cortar las cintas inaugurales de obras y/o anunciar novedosos proyectos en la prensa, sean estos concebidos con visión de estadista y largo plazo o visión más bien demagógica y cortoplacista. Eso es lo que suele producir réditos electorales y de opinión pública, a veces sin hacerse demasiadas preguntas sobre la calidad del output de largo plazo o el outcome, cuestión que probablemente les tocará responder a sus sucesores. La implementación de políticas públicas suele exceder con mucho los plazos administrativos y electorales.

A los directivos de la banca multilateral les interesa colocar sus créditos en los países puesto que, después de todo, son un banco. Por eso los evalúan a ellos, además por cierto de su contribución a la generación de valor público. Los jefes de servicios públicos, programas o proyectos responden por el output, y si es un proyecto largo, es posible que haya dos o tres jefes del mismo proyecto, sucesivamente y a lo largo de varios años. Así es como el outcome significativo para los ciudadanos puede difuminarse en el camino.

Aquellos que creemos pertenecer al «club de la buena gestión pública», que nos preocupamos sinceramente por el output y outcome de leyes, programas, instituciones o proyectos, debemos aprender a navegar en las tortuosas aguas del politics y el policy si es que queremos tener éxito. Para ello, es fundamental entender las motivaciones, incentivos y en general las mecánicas del poder asociadas al sistema político, que no son necesariamente las mismas que las nuestras. Debemos aprender a ponernos en su lugar y entender sus perspectivas; y así definir estrategias viables y efectivas que nos permitan hacer una mejor gestión.

Todo depende del cristal con que se mira

Otra anécdota ilustrativa. A algunos de nuestro equipo nos correspondió supervisar a distancia un proyecto que estábamos ejecutando en Centroamérica, lo cual implicaba viajar cada dos meses. Se trataba de modernizar toda la gestión administrativa de la Agencia Ambiental de uno de estos países. Nuestro proyecto estaba financiado por la banca multilateral, y lo habíamos ganado en una licitación que, para nosotros, significaba un importante logro.

Al realizar el diagnóstico inicial, caímos rápidamente en cuenta de que uno de los obstáculos más frecuentes era el proceso interno de adquisiciones. Desde que se decidía la compra de un escritorio hasta que este aparecía físicamente, podían transcurrir doce o dieciocho meses. El proceso de adquisiciones tenía setenta etapas internas, es decir, pasaba —y a veces esperaba semanas completas— por setenta escritorios... siempre que todo ocurriera bien a la primera vez.

Como explicaremos en el capítulo sobre gestión de procesos, fue bastante expedito rediseñar este procedimiento —con la activa participación de los funcionarios— hasta convertirlo en uno de solo trece etapas, automatizarlo con un sencillo software de seguimiento (workflow), y capacitar al personal en el nuevo sistema. A esto se le suele llamar, algo pomposamente, «reingeniería». De aquella visita volvimos felices a nuestras oficinas. Dos meses más tarde, retornamos a Centroamérica con la convicción de que este proceso ya estaría funcionando y... no había ocurrido nada. Nuestro jefe de proyecto residente no tenía una explicación clara para esta extraña situación. Simplemente se seguían haciendo las adquisiciones con el arcaico método anterior y setenta etapas.

Después de darle muchas vueltas al asunto, uno de nosotros (Mario) pidió que le describieran en todo detalle al director de esta agencia, a quien no conocía. Quedó muy claro que su perfil coincidía perfectamente con la descripción de un operador político, a quien le interesaba mucho más su futura candidatura a diputado que el funcionamiento del proceso de adquisiciones. Solicité entonces una cita con él, y la noche anterior redactamos un comunicado de prensa, que decía algo así como «Agencia del Ambiente es la primera organización pública del país que rediseña y automatiza su proceso de adquisiciones... etc.».

El directivo nos recibió al día siguiente, muy cordial y afable. Después de las cortesías iniciales, le consultamos si acaso podíamos hablar en confianza. «Por supuesto», dijo él. Luego le preguntamos francamente si le interesaría una ayuda a su carrera política. Ante su cara de sorpresa, le pasamos el borrador de este comunicado de prensa. Su respuesta: «¡¿Pero ¿cómo?! ¡¿Por qué nadie me había informado?!... ¡Llamen a la jefa de prensa!». Al día subsiguiente de esta conversación, el nuevo proceso de adquisiciones estaba implementándose en toda la organización.

MORALEJA 1: Hay que saber ponerse en el lugar del otro y entender sus incentivos o motivaciones.

MORALEJA 2: En las organizaciones públicas, altamente verticales y jerarquizadas, lo que dice el jefe se hace; pero más importante aún, lo que NO ordena el jefe explícitamente, NO se hace.

MORALEJA 3: Los técnicos que desarrollan nuevas soluciones deben aprender que su rol es NO salir en la foto, o a lo más, salir en la segunda fila.

El ciclo de construcción de una nueva política pública

La frontera entre política, políticas públicas y gestión pública es obviamente difusa. Solemos entender la «política» —en el buen sentido de la palabra— como el conjunto de actividades e instituciones orientadas al ejercicio del poder público, en una nación o espacio geográfico. Las personas se suelen agrupar en movimientos o partidos políticos nacionales, locales o temáticos (p.e., los partidos verdes) para impulsar sus creencias e ideologías en el conjunto de la sociedad.

Las «políticas públicas», en ca

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