PREFACIO A LA EDICIÓN DE 2019

El otro modelo y el momento actual

El otro modelo apareció poco después de manifestaciones estudiantiles de gran envergadura. Seis años más tarde, en octubre de 2019, estalló una crisis social sin precedentes que hace palidecer aquel movimiento estudiantil de 2011 por su masividad, la heterogeneidad de quienes protestan, su pluri-clasismo y la radicalidad de sus demandas. Un tema aparte, que ameritará estudios específicos, se refiere a la violencia inusitada que alcanzó el movimiento, en ocasiones de características prácticamente insurreccionales.

Aunque el momento preciso en que ocurrió esta explosión social y la magnitud del fenómeno nos sorprendió a todos, no se puede negar que al menos sabíamos dos cosas que mostraban la existencia de fallas del modelo de desarrollo de naturaleza más estructural.

La primera de estas es que existe en Chile un problema que genéricamente podemos denominar de «injusticia multidimensional». En políticas públicas, usualmente se piensa en la desigualdad de ingresos, en particular cuando es excesiva. Sin embargo, son muchas otras las dimensiones relevantes que alimentan la percepción de injusticia. Es el caso por ejemplo de la insatisfacción de derechos sociales, de una mediocre capacidad de representación en la sociedad, de un trato poco deferente con la dignidad de las personas tanto en la empresa como en la vida social, de goce inicuo de bienes públicos, entre otras.

Una dimensión particular de la temática de la injusticia, que ha sido profusamente mencionada durante este estallido social, es el abuso. Pensemos primero en la percepción de injusticia en relaciones comerciales voluntarias: precios de medicamentos, peajes en carreteras interurbanas, entre otras.

En esta perspectiva del abuso sobresalen dos aspectos. Por un lado, habitualmente el abusado no tiene conciencia de su situación en el momento en que el abuso tiene lugar. Solo más tarde, por razones impredecibles, la persona se dará cuenta de que su vida es dura porque alguien ha abusado de ella. La pregunta que naturalmente la persona se hace es ¿de cuántos otros abusos todavía no me doy cuenta? La sospecha naturalmente se instala como una enfermedad contagiosa. Más aún, como quedó claro en los casos de colusión de farmacias o del papel higiénico, el abuso a cada consumidor usualmente no es de gran cuantía económica (individualmente hablando, aun cuando la percepción de abuso económico personal puede ser considerable) pero la ganancia agregada sí lo es¹. Nuevamente la sospecha: ¿cuánto de la riqueza que poseen otros no es sino la acumulación de pequeños fraudes? La sospecha, la duda, es un gran destructor de capital social.

La segunda dimensión es que la protesta por el abuso es una afirmación de la dignidad que el abuso niega y por eso es insuficiente enfrentarla mediante una agenda «social» de mayores beneficios que se limite a mejorar la condición del abusado. Como se puede ver en el anti-glosario al final de este libro, la privatización indiscriminada de los derechos sociales crea un ambiente propicio para que cunda el abuso o al menos la percepción de abuso. Volveremos sobre esto más adelante, pero en las bajísimas pensiones que coexisten con AFPs que obtienen altísimas rentabilidades se muestra la injusticia del sistema.

Una vez que aparece la perspectiva del abuso, todo se puede interpretar desde ese ángulo: como bien decía de Saussure, «es el punto de vista el que crea el objeto»², y no al revés. Una vez instalada la duda respecto de cuántos abusos hay de los que todavía no soy consciente, cuánto de la riqueza de otros obedece al pequeño abuso diario y cuán injusto aparecen ciertas situaciones de la vida existencialmente sensibles, se instala una situación que espera cualquier razón para detonar una protesta.

El segundo indicio de fallas estructurales del modelo que también conocíamos antes de 2019 es que podemos ahora reconstruir una sucesión de movimientos sociales de creciente magnitud y variadas demandas: los pingüinos de 2006, hidroaysén y las marchas estudiantiles de 2011, para mencionar aquellas de las que El otro modelo intentó dar cuenta. Luego vendrían otros eventos que pueden ser puestos en la misma línea: las marchas de No+AFP y las del «Mayo feminista» de 2018³.

Elaborar un argumento que trate estos eventos como independientes unos de otros no resulta creíble, aun cuando en cada caso puedan existir elementos de autonomía relativa que no calzan totalmente con la explosión social de octubre-noviembre 2019, por ejemplo respecto de las demandas feministas.

En El otro modelo intentamos interpretar el sentido profundo de los movimientos sociales del periodo 2006-2011, a los que habría que agregar los movimientos y protestas sociales de los años posteriores. Por cierto, estando tan cerca de los eventos debemos ser prudentes con las conclusiones que saquemos, pero no podemos evitar el desafío que plantea la historia: aprender de los pocos episodios de resonancia histórica que nos toca vivir.

A juicio nuestro, esa articulación sigue estando hoy vigente, y ella entonces es útil para entender la crisis de 2019; en efecto, el tipo de debate y el tipo de preguntas que aparecen hoy en columnas y conversaciones televisivas o radiales son el tipo de preguntas y debates a cuya respuesta El otro modelo pretendió aportar en 2013.

El libro fue distorsionado y mal interpretado. Rápidamente devino un libro sobredeterminado por las circunstancias en que apareció. En efecto, en la discusión pública fue considerado como la «hoja de ruta» de la Nueva Mayoría, lo que implicó que se le imputaran a él todos los fantasmas y prejuicios de los que el programa del segundo gobierno de la presidenta Bachelet fue blanco. En una reacción que es en sí misma digna de mayor reflexión, la derecha e incluso algunos partidarios del gobierno, hicieron poco por entender el programa real (no el imaginario) de la Nueva Mayoría y, concomitantemente, el libro, rechazando a ambos de forma irracional.

Algunas de esas críticas las respondimos, colectivamente o por separado⁴, pero algunas las dejamos pasar, porque advertimos en ellas mala fe y una renuncia al trabajo de crítica intelectual al cual estamos naturalmente expuestos. Quizá ahora se esté abriendo un espacio para un intercambio de ideas más directo y con menos prejuicios.

El deterioro del sistema político entre 2011 y 2019

En los años transcurridos desde la publicación de El otro modelo varios de los indicadores sobre los cuales el diagnóstico de ese libro descansaba fueron profundizándose.

En lo político, la desconfianza y el desprestigio de la ciudadanía en el funcionamiento de las instituciones de la democracia representativa han llegado a sus niveles más bajos. Cualquier negociación entre dirigentes políticos, una de las labores más tradicionales en la democracia representativa, es motejada de ser hecha a espaldas del pueblo. Fruto del acuerdo alcanzado en noviembre de 2019 que finalmente ha permitido la realización de un plebiscito para una nueva Constitución y la fijación de algunos criterios mínimos —en particular el famoso quorum de 66%— para el funcionamiento del órgano constituyente que sea elegido, se ha llegado incluso a funar a algunos dirigentes del Frente Amplio que concurrieron con su firma. Se ha planteado y votado la reducción de las dietas y del número total de parlamentarios, o sea, una reducción del total del presupuesto asignado a la labor de la deliberación democrática. Qué duda cabe: la democracia representativa en Chile enfrenta una grave crisis.

Es también el caso de la crisis de representación del sistema de partidos (sobre el que ya alertaban Juan Pablo Luna y otros cientistas políticos por esos años⁵). En efecto, en los últimos cinco años la crisis de representación se ha hecho aún más patente, al punto que la identificación de los ciudadanos con los partidos es mínima. Esto, por cierto, es altamente problemático. Como lo explicamos en el libro, quienes dicen que los partidos políticos son fundamentales para la representación democrática dicen algo que es verdadero e importante. Los partidos cumplen la función crucial de articular y agregar demandas que surgen con cierta independencia entre sí en un proyecto político unificado. Para esto, ellos necesitan estar legitimados ante la sociedad, de modo de poder hacer articulaciones en principio creíbles. La crisis de legitimidad de los partidos políticos implica que hoy en Chile no hay instituciones que puedan creíblemente hacer este esfuerzo de articulación. Y es lo que lleva a la situación actual, en que el movimiento y la protesta no logran ser articulados por nadie, no pueden ser transformados en un proyecto político. Esto, por cierto, hace todo más difícil.

Otros indicadores de deslegitimación de la política institucional se han agudizado. Es el caso, por ejemplo, de la participación electoral de los chilenos, que ya era fuente de preocupación en el 2013, pero que no obstante un leve repunte en las elecciones generales de 2017 sigue siendo lo suficientemente baja como para constituir una amenaza que termine por deslegitimar el sistema democrático chileno.

Esto a pesar de que en 2012 la política institucional creyó hacer una contribución decisiva al enfrentar este problema mediante una reforma de la cual mucho se habla por estos días. Entonces se dijo que el voto obligatorio significaba que «los políticos» tenían una «audiencia cautiva», y que entonces el voto voluntario los obligaría a salir de su «zona de confort» para ir a «seducir» a los votantes. Se trató de otro caso de notorio error de juicio y de un enorme efecto no deseado y en algún sentido «perverso» (ya que acostumbró a los políticos y partidos a preocuparse únicamente de los grupos que votan, con todo lo que eso implica en sesgos de oferta electoral). De este error (del cual uno de los autores de este libro, Alfredo Joignant, fue presa) y de aquel efecto, nadie asumió responsabilidad.

El debate sobre el modelo

Cuando un economista destacado como Sebastián Edwards señalaba en 2016 que «la derecha no entiende que el modelo se agotó y la izquierda no entiende que el modelo fue exitoso»⁶ y una dirigente empresarial destacada como Alejandra Mustakis también dice que «el modelo se agotó»⁷, cuando años atrás un precandidato presidencial escribía sobre «el derrumbe del modelo»⁸ o cuando un grupo de politólogos y sociólogos decían que los problemas del gobierno de Bachelet reflejaban «el derrumbe del otro modelo»⁹, quiere decir que el tema «del modelo» es importante.

Tan importante que es necesario ser precisos, con el fin de discutir exactamente de qué se puede tratar otro modelo¹⁰. Esta es la reflexión que los autores de este libro empezamos hace ocho años.

El libro propone que el «malestar»¹¹ de Chile en aquel entonces se relacionaba con lo específicamente neoliberal del modelo chileno.

Detengámonos en esta expresión, «modelo neoliberal»: ¿qué queremos, exactamente, decir? Neoliberalismo no se refiere a la estructura productiva capitalista. Porque aunque a la derecha, centro e izquierda en Chile les cueste creerlo, existen capitalismos no neoliberales. Por neoliberalismo nos referimos al intento por institucionalizar la primacía de la racionalidad económica a otras áreas de la vida intentando crear una «sociedad de mercado». Aprovechando la tripartición en la que descansa el libro, la creación en este sentido de una sociedad de mercado significa tres cosas.

Primero, una política incapacitada ex ante para intervenir en la economía. La experiencia de octubre de 2019 muestra un ejemplo perfecto. Somos conscientes de que los incentivos de la política son usualmente de corto plazo mientras que la economía requiere de señales de largo plazo. En este sentido, dotar al funcionamiento de la economía de ciertas esferas de autonomía es deseable, con los debidos resguardos en materia de transparencia y rendición de cuentas. Esto en Chile se lleva a extremos y cualquier intervención del Estado es a priori juzgada perversa. Por supuesto, el poder político en principio se saca un problema de encima al mecanizar ciertas decisiones económicas, pero pierde control político en circunstancias que pueden ser críticas. Este fue el caso del «panel de expertos» que, según su mandato legal, sugirió el alza del pasaje del metro que constituyó la chispa que encendió las protestas y manifestaciones en octubre de 2019. Dicho panel fue diseñado precisamente para inmunizar las decisiones «técnicas» de todo criterio político, lo que en ese aspecto fue eficaz.

Segundo, socialmente, la transformación de derechos sociales en mercancías, es decir, la organización de la provisión de estos a través de esquemas que no resguardan la primacía del derecho del ciudadano a recibir la prestación sino que atienden prioritariamente a generar condiciones para la provisión privada con fines de lucro. A esta segunda transformación se le complementa con la provisión de instrumentos para quien no puede acceder al mercado como en el caso de vouchers en el sector educacional, y solo en caso de ser estrictamente necesario mediante la acción estatal directa. Lo que se pierde a través de la metamorfosis de derechos sociales en mercancías, como puede verse, es la pretensión igualitaria en el goce y universalista en la distribución de los derechos sociales.

Tercero, económicamente, una estrategia no intervencionista de desarrollo que consiste básicamente en que Chile no ha logrado establecer una política definida y sostenida de «desarrollo productivo» que le permita diversificar su matriz productiva y exportadora.

La suma de todo esto es lo que en el libro llamamos el «modelo» neoliberal, una situación en la cual el criterio económico ha dominado con poco contrapeso, donde los costos de esta dominación sobre las esferas social y política se dispersan, en la forma de abusos en lo social y de deslegitimación en lo político, pero se acumulan.

La idea neoliberal queda expresada de modo inmejorable con la reforma previsional de 1980.

Había para entonces una necesidad objetiva de reforma del sistema antiguo. Sin embargo, la reforma de pensiones no fue solo una modificación paramétrica de la estructura antigua, sino que fue la primera reforma de pensiones en el mundo que tomó los tres ingredientes del sistema bismarckiano (reparto, beneficios definidos y administración estatal) y los desechó de plano. Ello atrajo una enorme atención y —va de suyo— controversia a nivel internacional.

La idea, tal como lo señala el transparente título del libro de Libertad y Desarrollo Soluciones privadas a problemas públicos, era que empresas orientadas a maximizar sus utilidades prestaran sus servicios en las áreas desde donde se quería sacar al Estado. Supuestamente, la acumulación de ahorro iba a ser suficiente para que el Estado no jugara casi ningún rol, salvo en la regulación financiera.

En su libro El cascabel al gato de 1992 José Piñera expresó en forma muy clara la intencionalidad del régimen:

Cuando decidimos que la libertad iba a ser piedra angular del nuevo régimen de pensiones, la previsión chilena se dio vuelta de campana. El nuevo sistema iba a fundarse en la libre elección, no en los cautiverios previsionales del pasado. Iba a abrirse a la competencia y a liquidar para siempre los inoperantes monopolios estatales del antiguo régimen. El sistema iba a crecer no en la dirección que quisieran los planificadores iluminados de alguna repartición burocrática sino en función de las preferencias de los trabajadores chilenos.

Y luego en la última página remata:

En fin, lo mejor de esta reforma no son tanto las puertas que cerró como los horizontes que abrió y puede seguir abriendo. Después de todo siempre he creído que las únicas revoluciones que triunfan son las que creen en los individuos y en las maravillas que los individuos pueden hacer con la libertad.

La reforma de 1980 no fue una ambiciosa reforma más. En realidad intentaba —al menos es lo que quería José Piñera— crear su propio «hombre nuevo», responsable de su destino y autónomo respecto de la sociedad que lo circunda. Fue una reforma que resaltó la importancia de la responsabilidad individual pero a expensas de negar que existan responsabilidades recíprocas y vínculos sociales que trascienden el mero cálculo utilitarista.

Con matices, esta era la idea en otros sectores sociales. En educación por ejemplo, en el sistema escolar, desde 1980 rigió algo muy cercano al laissez faire. Con la introducción del financiamiento compartido (en 1989 y generalizado en 1993) ello se exacerbó. En el ámbito de la educación universitaria y técnica, inicialmente ello fue menos marcado, pero poco a poco se avanzó también en la misma dirección. En salud, el sistema de ISAPRES tuvo idéntica inspiración: el mercado resolverá.

Las trampas de la constitución y la rigidez institucional

El otro modelo explica que esto ha variado poco por las razones que el libro entrega en el ámbito constitucional. Hasta 2005 la Constitución contemplaba condiciones que hacían improbable su modificación, las «trampas»: sistema electoral binominal, senadores designados, altos quorum de reforma de leyes orgánicas y rol preventivo del Tribunal Constitucional. La reforma de 2005 eliminó solo una de esas trampas, que por lo demás ya había devenido ineficaz: los senadores designados.

El libro analizaba dos formas alternativas de evolución constitucional. Una consistía en reformas constitucionales que eliminaran las trampas restantes, de manera que luego la democracia fuera gradualmente incorporando en la Constitución los valores y aspiraciones de los chilenos. La segunda consistía en la convocatoria a una Asamblea Constituyente, lo que requería, dentro de la institucionalidad vigente, de una modificación constitucional previa que lo permitiera. Los autores del libro no teníamos un consenso respecto de cuál mecanismo era preferible. Mientras José Miguel Benavente y Guillermo Larrain eran en el año 2013 de la opinión que el camino de la eliminación inmediata de las trampas era preferible porque era menos riesgoso en el ámbito del crecimiento económico, Fernando Atria, Javier Couso y Alfredo Joignant estaban a favor de una asamblea constituyente.

Eventualmente, durante el segundo gobierno de Bachelet (en 2015) se cambió el sistema electoral binominal por uno proporcional, pero hasta el día de hoy, sin embargo, persisten las trampas de los quórum súper mayoritarios y el rol revisor preventivo del Tribunal Constitucional (TC) usualmente como guardián del modelo. En relación a este último, en los años posteriores a la publicación de EOM, el recurso por parte de la derecha al Tribunal Constitucional para ganar ahí lo que había perdido en el seno de las instituciones democráticas alcanzó ribetes groseros. En efecto, el TC, mediante una jurisprudencia activista, desplegó un importante rol de protección del modelo a través de la declaración de inconstitucionaldad de una serie de proyectos de ley aprobados por el Congreso Nacional. La jurisprudencia a la que aludimos hizo patente la —antes algo abstracta— noción del TC como «tercera cámara» legislativa no elegida por sufragio universal.

Veremos dos casos emblemáticos. En el primero, del año 2016, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la médula del proyecto de ley que introducía la llamada «titularidad sindical» que tenía por objeto fortalecer la sindicalización en la fuerza laboral chilena. El fallo¹² echó abajo aquella parte del proyecto que disponía, por una parte, que solo los sindicatos podrían negociar colectivamente en representación de los trabajadores (excluyendo así los llamados «grupos negociadores») e impedía, por la otra, que los beneficios salariales y de otro tipo obtenidos por los trabajadores sindicalizados fueran extendidos (sin la autorización del sindicato) a los trabajadores que no pertenecieran a dichas asociaciones, lo que pulverizaba el incentivo a integrarse a los sindicatos (que era el punto central del proyecto de reforma impulsado por el gobierno de Bachelet). Lo que es más increíble, es que el Tribunal Constitucional llegó a esta conclusión sin importar que la carta de 1980 explícitamente reconoce a los sindicatos como la forma natural de asociarse de los trabajadores.

Otro caso paradigmático del abuso del TC por parte de sectores conservadores es de 2018 respecto del SERNAC¹³. Este fallo declaró inconstitucional buena parte de un proyecto que fortalecía las facultades normativas, fiscalizadoras y sancionatorias del Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC). Más allá del daño que supuso esta sentencia a los derechos de los consumidores, lo que fue derechamente escandaloso fue el increíble activismo desplegado por el Tribunal Constitucional para poder estar en posición de adoptar una jurisprudencia tan conservadora. En efecto, dado que –por estar el país en pleno periodo de elecciones legislativas—, ningún congresista de derecha se atrevió a requerir de inconstitucionalidad el proyecto (porque suscitaba mucha adhesión en la población), la Cámara Nacional de Comercio presentó un escrito de «Téngase presente» mientras el TC se encontraba realizando el control preventivo obligatorio, esto es, evaluaba si los quorum de aprobacion habían sido respetados. El escrito de la Cámara Nacional de Comercio, por supuesto, no se limitó a comentar los quorum de aprobación de proyecto, sino que derechamente procedió a objetar la constitucionalidad de la médula del proyecto. Pese a esto, en lugar de declarar inadmisible el mencionado escrito de «Tengase presente», el TC procedió a aceptar —sin que el gobierno o el Congreso tuvieran siquiera la oportunidad de defender el proyecto— la mayor parte de los argumentos de la organización de los comerciantes del país. El grado de activismo judicial del fallo fue tal, que en el voto disidente, los ministros García, Carmona y Pozo, criticaron frontalmente al voto de mayoría, señalando que el fallo establecía lo que denominaron «un súper control de constitucionalidad».

Los fallos del Tribunal Constitucional comentados recién son sólo algunos de los varios en que este órgano cumplió el rol de blindar al modelo de las correcciones que tanto el segundo gobierno de Bachelet como el Congreso Nacional intentaron incorporar. No es éste el lugar para realizar un análisis pormenorizado de todos aquellos¹⁴, pero cabe mencionar que sólo algunas semanas antes del estalido social del 18 de octubre de 2019, el abogado asesor del segundo gobierno de Piñera anunció que iban a impugnar la friolera de discisiete proyectos de ley iniciados en mociones de congresistas de oposicion ante el Tribunal Constitucional.

Estas trampas remanentes dificultaron la necesaria evolución institucional de Chile. A pesar de ellas, la Presidenta Bachelet inició un proceso constituyente que fue promisorio pero la propuesta de nueva Constitución que de ahí surgió llegó demasiado tarde. El gobierno del Presidente Piñera no incluyó lo constitucional en su programa y este quedó sepultado… hasta Octubre de 2019, cuando repentinamente el gobierno y la derecha se tuvieron que abrir, para dar una salida política a la explosión social, a la opción de introducir una nueva Constitución mediante el mecanismo de una convención constitucional parcial o totalmente elegida por la ciudadanía.

Los críticos de El otro modelo

En muchos casos, el contenido efectivo del libro no fue habitualmente discutido. Es más, se proyectaron sobre él un conjunto de prejuicios y caricaturas que describían mejor los temores de los críticos. Fue común que las propuestas del libro fueran derechamente distorsionadas, como si él contuviera un llamado nostálgico a un colectivismo o estatismo sofocantes y tiránicos¹⁵. Esto es por cierto trivialmente falso. En los años posteriores a la publicación de la primera edición del libro no hemos dejado de estar impresionados porque la sola sugerencia de que era necesario pensar un modelo distinto se haya encontrado con esta reacción; por ejemplo, que el solo hecho de sugerir que las empresas privadas que desempeñan funciones públicas han de someterse por eso a un régimen que dé cuenta del particular rol que asumen, sea visto como un llamado a la estatización de la economía.

En otros casos, las críticas estuvieron dirigidas al diagnóstico ensayado por El otro modelo. Así, algunos autores disputaron que existiera malestar social¹⁶ o, cuando reconocían que éste existía, negaban que tuviera relación con las desigualdades u otras deficiencias de este modelo. Por ejemplo, según Peña¹⁷, quien es el intelectual público más destacado en haber impulsado esta hipótesis en estos últimos años, ese malestar era propio de las dislocaciones que inevitablemente generan los procesos de modernización acelerada, como el ocurrido en Chile en las últimas décadas. Esta crítica ignora el hecho de que la modernización en Chile no fue solo capitalista, sino asumió una forma específica: fue una modernización neoliberal, en el sentido ya explicado. En cuanto a su carácter «acelerado», el argumento (recogido de los planteamientos de Norbert Lechner¹⁸ en los noventa en el perímetro de los informes de desarrollo humano del PNUD en Chile) es solamente válido para esa década, cuando el país crecía a un 7% promedio anual.

Porque es un hecho que existen muchas otras sociedades que en el último siglo han experimentado procesos de modernización capitalista acelerada. Pensemos en Japón, Corea del Sur, España o Portugal, países que tenían en la década de los cincuenta niveles de ingreso inferiores al chileno. En esos países el crecimiento ha traído problemas sociales, sin duda, pero de otra naturaleza. No hemos visto allá la intensidad de las protestas asociadas a problemas sociales que con regularidad azotan nuestro país desde 2006.

En otras palabras, entendiendo que todo proceso de transformación social y económica genera distintos grados de dislocación social y política, atribuir a la modernización acelerada todo el malestar que los chilenos vienen experimentando desde hace dos décadas, en los hechos clausura la exploración del aporte que el modelo puede hacer en el asunto. Lo que el modelo chileno tiene de específico no es la existencia de mercados —Japón, Corea del Sur, España y Portugal también los tienen— sino la privatización de los derechos sociales¹⁹. Cuesta no pensar que este componente no juega un rol en explicar el malestar en Chile.

La crítica que comentamos tiene, por otra parte, una consecuencia adicional. Esto es, precluye la crucial pregunta de cuánta desigualdad resiste un sistema democrático²⁰. Durante mucho tiempo, se trató de una pregunta retórica a la que nadie respondió con seriedad, ni políticos, ni intelectuales. Esta pregunta, que por cierto no intentamos responder en estas líneas, la queremos destacar como una clave a discutir en el futuro, al transformarse en una interrogante hoy más urgente de lo que era antes del 18 de octubre de 2019.

La naturalización del modelo

El otro modelo también sostenía que la variante extrema de capitalismo que denominamos «neoliberalismo» había sido «naturalizada» por la mayoría de los partidos políticos, de la tecnocracia, los medios de comunicación, buena parte de los intelectuales públicos, y por la población en general, al punto de considerarse como la única capaz de llevar al país al desarrollo.

Hoy podemos entender esa naturalización producto del contexto en el cual la transición a la democracia tuvo lugar y que, por ejemplo, difiere tanto de la transición a la democracia que tuvieron los cuatro países antes señalados: Japón, Corea del Sur, España y Portugal. En 1990, estaban pasando tres cosas importantes en el mundo que afectaron las opciones de política implementadas entonces. Uno fueron los fracasos estrepitosos de los planes de estabilización heterodoxos latinoamericanos – Argentina, Brasil y Perú – que terminaron en hiperinflación y recesión. El Presidente Alfonsín ni siquiera pudo terminar su mandato. La heterodoxia no era, para las autoridades chilenas, una alternativa, a pesar que si se miran las publicaciones de CIEPLAN de finales de los ochenta, hubo coqueteos con esas experiencias. Lo otro fue la caída, más estrepitosa aún, del muro de Berlín y la masiva adopción de variantes bastante extremas de capitalismo en las ex repúblicas soviéticas. En muchas de ellas se adoptó un sistema de pensiones como el chileno. Esa confusión de la izquierda, para la derecha era, al contrario, una fuente de seguridad intelectual. Finalmente, la consagración del modelo chileno en un conjunto de principios, el llamado Consenso de Washington, con el que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional intentaron resumir la estrategia de desarrollo del mundo emergente post comunista. En el plano doméstico, en los años noventa además la economía crecía como nunca antes.

La naturalización se instaló. Una vez echado a andar este enfoque, fue muy difícil de corregir, como resultado de una forma de dependencia de la vía (path-dependence)²¹ consagrada por los dispositivos constitucionales que detallamos en EOM. Lo que en un comienzo fue una decisión estratégica por parte de los líderes de la Concertación ante un escenario constitucional y legislativo bloqueado, se fue transformando gradualmente y por añadidura en un convencimiento por parte de muchos de sus líderes y cuerpos técnicos acerca de las supuestas bondades de un modelo que, insistimos, se encuentra en el extremo de las variantes de economía de mercado que existen en el mundo contemporáneo²².

Desde 1998 comenzó a ser detectado el problema del malestar²³. Como consecuencia de esta naturalización, difícilmente ello se traducía en una oposición articulada al mismo, es decir, a través del sistema político, sino que se vivía individual y silenciosamente.

La consolidación de un modelo socioeconómico extremo, del cual muchos no tenían ni tienen conciencia (algo de esa falta de conciencia se manifiesta en la reticencia de algunos comentaristas a hablar de «modelo»), había sido posible por factores ideológicos, por el peculiar contexto en el cual se produjo el retorno a la democracia y la dinámica política que caracterizó a la transición pactada desde 1990.

Quizás esta normalización explica por qué para malos lectores o para comentaristas que disertan a partir de lo que oyen más que de lo que leen, la crítica de El otro modelo al enfoque neoliberal haya sido entendida como una crítica a toda forma de capitalismo. El libro por cierto no contiene esto último: en lo que concordamos es en la crítica a la organización neoliberal del capitalismo. Distinta es la pregunta si los autores de este libro concuerdan en la crítica general al capitalismo en todas sus variantes²⁴ y para la cual carecemos de una postura y respuesta comunes.

El problema es la extensión del mercado, no el mercado en sí mismo

El otro modelo no contiene una crítica general ni sugiere eliminar al mercado. El emprendimiento, la disposición a asumir calculadamente riesgos y lo necesario para que ello ocurra promueven valores sociales importantes. Ese no es el problema. El problema es el propio del dogmático: es la idea que si el mercado es bueno, ha de serlo para todo, lo que incluye a los derechos sociales.

Las reformas neoliberales en educación, salud y pensiones tuvieron un impacto importante en lo que podríamos denominar genéricamente «cobertura». Qué duda cabe: el acceso a la educación, especialmente superior, era formalmente abierto para todos pero profundamente elitista en los hechos, y el mercado expandió tanto la oferta como el público de usuarios de la educación universitaria y técnico-profesional. No es parte del argumento del libro que esta haya sido la única manera en que la cobertura podía ampliarse (por ejemplo, entre 1967 y 1973 la cobertura se triplicó bajo esquemas fundamentalmente públicos, y derechamente estatales), pero sí que esa fue la manera en cómo ocurrió.

No muy distinta es la transformación generada en salud mediante la invención por parte del Estado de un mercado privado de prestadores de servicios de salud, en donde la oferta global de este servicio se expandió²⁵.

El precio pagado por la expansión de la cobertura fue la creación de sistemas a varias velocidades, en donde la educación y la salud producen distintos modos de satisfacción dependiendo de la capacidad de pago de los individuos y las familias. Es decir, el incremento en la cobertura se hizo creando sub-sistemas en los cuales la calidad varía en función de la capacidad de pago.

En cuanto a las pensiones, la creación del sistema de AFPs dejó atrás el sistema de reparto a la chilena. En dicho sistema existía una multiplicidad de cajas donde los beneficios que se otorgaban variaban en función de la ocupación del trabajador. Pinto Santa Cruz²⁶ criticó la frondosa legislación social que había perdido toda relación con la realidad. El sistema de AFPs, que ha logrado mantenerse como el principal pilar del sistema previsional, transfirió a los ciudadanos una gran cantidad de riesgos. Como veíamos, esto obedecía a una visión ideológica que pretendía generar condiciones para que los individuos fueran responsables de sus actos, apelando al supuesto de racionalidad tan en boga en la economía neoclásica y en las versiones intelectualmente flojas de la ciencia política, al hacer de ese supuesto un principio general y universal de conducta en todos los ámbitos de la vida. El problema es que la materialización y gestión de muchos riesgos no dependen de los individuos. El individuo tiene poco que hacer para gestionar riesgos de longevidad, financieros y macroeconómicos entre otros. Tras décadas de funcionamiento, el resultado es que millones de chilenos tienen pensiones bajísimas.

Estas transformaciones neoliberales, como en otras partes del mundo, han contribuido gradualmente a erosionar el cemento moral que nos une unos con otros. Ello no es de extrañar, porque las relaciones en el mercado no necesitan de «simpatía». La condición necesaria para una transacción comercial es voluntariedad y cumplimiento de las condiciones contractuales. La idea de reciprocidad desapareció del diseño de políticas públicas²⁷. Estas se han concentrado en hacer transferencias a los sectores más vulnerables, apostando a diseños institucionales basados en criterios de eficiencia desde el punto de vista de los incentivos. Sin embargo, los riesgos que enfrenta la clase media son importantes pues es una clase media vulnerable en múltiples sentidos. Una cantidad importante de riesgos son mal manejados por las personas cuando éstas se comportan como individuos aislados, átomos de individuación.

La consecuencia es que se han impuesto crecientemente estrategias individuales de supervivencia. En el caso de las pensiones por ejemplo, la idea de que el monto de la pensión dependa de la densidad de cotizaciones es un argumento de eficiencia económica que tiene razonabilidad. Sin embargo, ha habido períodos de desempleo involuntario —por ejemplo, 1982-1988, 1998-99 o 200809— en que la persona tiene poca capacidad para decidir si cotiza o no. En esas condiciones resulta importante la discusión, profundamente moral²⁸, sobre cuánto debe pesar el componente solidario respecto del componente de capitalización individual de las pensiones y de cómo debe financiarse esa solidaridad.

Esta tensión entre responsabilidad individual y colectiva se sitúa en un contexto más amplio. Entre otros factores, hay cambios tecnológicos que han potenciado las capacidades autónomas de los individuos y con ello la ilusión de que cada uno puede enfrentar los problemas sin recurrir a la acción colectiva. Por otro lado, la globalización ha generado condiciones para que exista un límite superior en los niveles de protección social. En el caso de Chile, dado que la tributación a las personas es regresiva por la preponderancia del IVA respecto del impuesto a la renta, el financiamiento de nuevas prestaciones sociales necesariamente requiere hacer tributar el capital por diversas formas. La movilidad del capital entre países dificulta este proceso y por lo tanto el financiamiento de estos derechos²⁹.

Este enfoque sólidamente anclado en la economía neoclásica, desde el 2008 se encuentra sometido a una fuerte crítica³⁰, en parte porque ha favorecido la ampliación de las brechas sociales. Los movimientos sociales recurrentemente invocan este problema.

Recordemos tan solo que en 2016, el movimiento No+AFP congregó a centenares de miles de personas en las calles, cuestionando abiertamente uno de los pilares del modelo y planteando la urgencia de modificarlo. Es en este mismo contexto de movilizaciones que irrumpió, poco tiempo después, el movimiento feminista, remeciendo la cómoda cultura masculina y el patriarcado que rige las conductas.

A todo lo anterior, la institucionalidad política no ha podido responder con eficacia.

Lo que alimenta las movilizaciones

Es cierto que no todas estas movilizaciones responden a un mismo guion ni se alimentan de las mismas quejas: no todo tiene necesariamente que ver con el «modelo neoliberal». Pero al mismo tiempo, todas nos hablan de un pueblo que adquirió capacidades de movilización para distintas causas. El punto es que, de todas las causas que han llevado a centenares de miles de chilenos a las calles, los episodios contenciosos de naturaleza socioeconómica han sido siempre dominantes, y cada vez más³¹.

Son tanto las movilizaciones estudiantiles de 2011 como los movimientos y protestas sociales de los años subsiguientes lo que obliga a una interpretación que vaya más allá de la floja comprensión según la cual la modernización capitalista acelerada produjo expectativas, pero con un creciente desfase en su satisfacción. Un diagnóstico de ese tipo, como lo dijimos, puede haber sido correcto en los noventa, cuando Chile crecía sostenidamente a tasas del 7%, otorgando verosimilitud a la idea de modernización capitalista acelerada. Si esa fuera toda la explicación, entonces bastaría con reformar el modelo económico, conservando lo esencial de su filosofía originaria: apertura de la economía, preservación de mercados privados sobre derechos sociales, congelamiento de la protesta social mediante la invocación de la confianza y la fe de que el mérito individual es todo lo necesario para llevar una buena vida.

Esto deja de ser cierto cuando el crecimiento se ralentiza, la pobreza decrece a niveles históricos, se decreta el fin de la transición política a la democracia dejando intacta a la Constitución en aspectos medulares: precisamente aquellos que preservan la continuidad neoliberal. A medida que el mundo cotidiano de las cosas se normaliza, comienza poco a poco a tornarse evidente la experiencia de la desigualdad (que no logra ser capturada por un índice de Gini formalmente correcto, pero de una gran abstracción en la vida de las personas) y la percepción de privilegios, especialmente cuando comienzan a multiplicarse los escándalos políticos y financieros. La movilización secundaria de 2006 fue una anticipación de lo que sucedería a partir del 2011, un año que no se debe olvidar ya que es a partir de entonces que el modelo comienza a ser desafiado, con avances y retrocesos.

El régimen de lo público

Para encausar la protesta estudiantil y hoy social, el argumento de El otro modelo consiste en promover la idea de un «régimen de lo público» para entregarle, esta vez a todos los chilenos, lo que en otro estado de cosas fueron derechos sociales que recibía solo una parte de la sociedad. La necesidad de crear un régimen intermedio entre el régimen del Estado y el régimen privado es la consecuencia de una restricción que entendemos existe en Chile tal como en otros países: la necesidad de actores privados de participar de la provisión de derechos sociales. Este régimen intermedio lo que pretende es crear condiciones para que esa participación privada no se haga a expensas de negar la condición de ciudadanía de quien es beneficiario del servicio.

Esta idea fue a menudo objeto de anatema e incomprensión, cuando varios de nuestros críticos vieron en ella una forma solapada de estatización (se llegó incluso a hablar de una «estatización blanda»... todavía no llegamos a entender qué se quiere decir con eso; pero por otro lado eso no es un problema, porque no era una etiqueta que buscaba transmitir una idea, sino aprovecharse comunicacionalmente de un temor a la «estatización»). El régimen de lo público no es sinónimo de estatización, puesto que en esa idea tienen perfecta cabida en la provisión de servicios y derechos sociales agentes privados, a condición de que los beneficiarios sean tratados como ciudadanos y no como clientes que se distinguen en virtud de su capacidad de pago. Tal como lo sostenía EspingAndersen³², la descomodificación de los derechos sociales, es decir su sustracción de la esfera del mercado, es un asunto de grado. Tomemos el ejemplo de las pensiones: nada prohíbe, en un régimen de lo público que se define por un ideal de goce radical de un cierto número de derechos, que las pensiones se financien mediante una combinación entre capitalización individual y reparto solidario. La principal dificultad para proceder a un cambio de este tipo es cultural: décadas de acostumbramiento a la idea de que las pensiones son producto del esfuerzo de ahorro individual terminó debilitando el concepto de solidaridad intergeneracional.

El modelo chileno, excesivamente dependiente del ahorro individual, en la práctica ha implicado que envejecer es cada vez más sinónimo de empobrecer.

El otro modelo y el gobierno de Bachelet

En el lapso transcurrido entre la publicación de El otro modelo y esta reedición, Chile tuvo un gobierno con la voluntad de cambiar la orientación del modelo, pero que finalmente no pudo materializarlo.

Por una serie de motivos que es imposible desarrollar aquí (como por ejemplo, disensos severos al interior de la coalición gobernante y fallas evidentes de política pública tanto en su diseño como en su implementación), y luego de algunos logros especialmente en el ámbito de la educación, el segundo gobierno de Michelle Bachelet no fue capaz de introducir los cambios que pretendía al modelo chileno.

En efecto, Bachelet logró introducir un «régimen de lo público» en la provisión de la educación parvularia, básica y media, así como transformar la educación universitaria en un derecho social para los seis deciles con menores ingresos. En otro ámbito, fue destacable su intento (finalmente frustrado), por dotar al país de una Constitución democráticamente elaborada, que no solo hubiera podido contar con la legitimidad de la que carece la Constitución de 1980, sino que hubiera podido evitar el abuso (por parte de los sectores políticos afines al modelo) del orden constitucional como un mecanismo para bloquear los intentos de cambios al mismo.

Pero, como se planteó más arriba, una serie de factores políticos y de coyuntura lo llevaron al fracaso.

Fin del prefacio

Al momento de concluir este prefacio de El otro modelo, un acuerdo político transversal ha dado inicio a un proceso constituyente que, esta vez sí, parece encaminado a dotar al país de una nueva carta fundamental. Luego de intensas negociaciones entre el gobierno, su coalición, y la mayor parte de los partidos de la oposición, en la madrugada del 15 de noviembre acordaron un itinerario que incluye un plebiscito habilitante (o de entrada), a realizarse en abril de 2020, en el que se preguntará al electorado si quiere (o no) una nueva Constitución y, además, sobre el mecanismo mediante el cual realizarlo (esto es, una «convención constitucional» enteramente elegida para tal propósito, o bien una «convención mixta constitucional», compuesta por partes iguales de congresistas e integrantes elegidos al efecto).

Si en el plebiscito recién mencionado la ciudadanía aprueba la idea de adoptar una nueva Constitución, en el mes de octubre de 2020 se procederá a elegir al órgano constituyente (al mismo tiempo que los alcaldes, concejales y gobernadores regionales), el que trabajará durante nueve meses sobre la base de una «hoja en blanco» y un quórum de dos tercios, de manera tal que en aquello en que no se llegue a acuerdo, no regirá la Constitución de 1980. El texto finalmente acordado en dicho procesos se someterá a un segundo plebiscito «ratificatorio» (o de salida) hacia fines del 2021.

Una nueva Constitución forma parte de lo que terminará siendo un nuevo pacto político y social entre los chilenos. Pero este nuevo pacto tardará en ser percibido como un causante de la satisfacción de las necesidades mas sentidas. De allí, la importancia y urgencia de una agresiva agenda de reformas económicas y sociales, que combine crecimiento, solidaridad y bienestar.

Si el país decide avanzar hacia una nueva Constitución, ello no sólo representará el fin de un enclave autoritario que ha jugado un rol clave en evitar cambios sustantivos al modelo neoliberal que nos rige, sino que será la primera vez que en la historia de Chile la carta fundamental es elaborada en un proceso plenamente democrático y participativ

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