Economía esencial de Colombia (País 360)

Eduardo Lora

Fragmento

Índice

Índice

  • Economía esencial de Colombia
  • Dedicatoria
  • Prefacio
  • Capítulo 1. Quién tiene el poder
    • Economía social de mercado
    • El poder del Gobierno nacional y sus límites
    • El proceso de expedición de las leyes
    • El poder del sector privado
    • Organizaciones de trabajadores
    • Las protestas
    • Los mecanismos de participación ciudadana
  • Capítulo 2. ¿Ricos, clase media o pobres?
    • ¿Dónde se ubica usted?
    • Las desigualdades de ingreso en Colombia
    • Los pobres
    • Su hogar en el contexto nacional
    • ¿Qué tanto alivio económico representaron las ayudas del gobierno en 2020?
    • Cómo salir de la crisis
  • Capítulo 3. ¿Por qué la obsesión con el crecimiento?
    • ¿Cómo ha sido el récord de crecimiento económico colombiano?
    • Producir es agregar valor; agregar valor es generar ingresos
    • La productividad es la clave
    • Siete formas de usar mal los recursos productivos
    • El efecto de la pandemia y las cicatrices que dejará
    • Del círculo vicioso al círculo virtuoso
  • Capítulo 4. Qué producimos y qué tan bien lo hacemos
    • Vocación agrícola desperdiciada
    • Los gremios del sector agrícola
    • La “desindustrialización”
  • Capítulo 5. ¿Podremos detener el deterioro ambiental?
    • El deterioro ambiental
    • El cambio climático
    • Políticas para enfrentar los retos del cambio climático y el deterioro ambiental
  • Capítulo 6. A quién perjudica y a quién le conviene la inflación
    • Perjudicados y beneficiados
    • ¿Cómo ha sido la inflación en Colombia?
    • La independencia del Banco de la República
    • ¿Qué hace el Banco de la República para mantener a raya la inflación?
    • El papel del Gobierno
    • El Banco de la República durante la pandemia
  • Capítulo 7. Apariencia y realidad de las tasas de interés
    • La multiplicación del dinero
    • Las tasas de interés
    • Las pirámides financieras y otros engaños
    • El enorme costo social de las crisis financieras
    • Por qué se produjo la crisis financiera de 1998-1999
    • Lecciones de la crisis
    • El sistema financiero durante la pandemia
  • Capítulo 8. Educación y salarios
    • Cómo va la generación z
    • La educación durante la pandemia
    • La segregación educativa
    • Políticas educativas
    • Ingresos por nivel educativo
    • ¿Vale la pena ir a la universidad?
    • Déficit de técnicos y tecnólogos
    • Ocupaciones en riesgo
  • Capítulo 9. ¿Por qué hay tan poco empleo formal?
    • Los sobrecostos laborales
    • El salario mínimo
    • La escasez de trabajadores con las capacidades que requieren las empresas
    • La baja calidad de la gerencia de recursos humanos
  • Capítulo 10. La vida laboral de las mujeres
    • Perfiles de mujer
    • Los ingresos de las mujeres
    • ¿Por qué tantas mujeres desempleadas?
    • El populismo con la maternidad
    • Mujeres olvidadas: las empleadas domésticas
  • Capítulo 11. Pasado, presente y futuro de la salud de los colombianos
    • Por qué bajó tan rápido la mortalidad y tan lento la desnutrición
    • El futuro de la salud
    • La organización del sistema de salud
    • Los problemas del sistema de salud
    • El sistema de salud durante la pandemia
  • Capítulo 12. ¿A quién protegen las pensiones?
    • Colpensiones y las afp
    • ¿Sabe usted qué régimen le conviene más?
    • Quiénes están pensionados y qué pensión reciben
    • Ingreso básico universal para los adultos mayores y afiliación flexible
  • Capítulo 13. ¿Pagamos demasiados impuestos?
    • En qué se gastan los impuestos
    • El impuesto de renta a las personas
    • Impuesto a las empresas
    • El vilipendiado iva
    • El “cuatro por mil”
    • La evasión de impuestos
  • Capítulo 14. Desplazados e inmigrantes
    • Los desplazados
    • La avalancha de venezolanos
  • Epílogo
  • Reconocimientos
  • Notas técnicas
  • Bibliografía
    • Libros y artículos recomendados en las secciones ¿Quiere saber más?
    • Otros artículos y fuentes citados en el texto o en las notas técnicas
    • Fuentes estadísticas en línea utilizadas
  • Sobre este libro
  • Sobre el autor
  • Créditos

PREFACIO

Una vez superado el miedo, desaparecerá también la posibilidad de tomar conciencia.

Paolo Giordano, En tiempos de contagio

El verdadero viaje de descubrimiento consiste, no en buscar nuevos paisajes, sino en tener nuevos ojos.

Marcel Proust, En busca del tiempo perdido

Italia fue el primer país occidental que impuso severas cuarentenas para contener el contagio por Covid-19. A las pocas semanas, el novelista italiano Paolo Giordano publicó un breve libro con profundas reflexiones sobre el sufrimiento humano que podría desatarse. La frase que más me impactó es la que aparece arriba como primer epígrafe. Cuando la leí, estaba preparando una breve charla para un foro que se celebró los primeros días de abril de 2020, que tuvo una asistencia masiva (sobra decir ahora que fue un foro virtual; entonces era un medio tan extraño). Usé esa frase para cerrar mi charla, pues mi mensaje central era que, ante la probabilidad de que la pandemia se extendiera, era necesario hacer varias cosas rápidamente: (1) dotar de recursos suficientes al sistema de salud; (2) garantizar un ingreso básico a las familias de bajos recursos; (3) evitar que se destruyeran empleos que serían viables en condiciones normales; (4) evitar quiebras de empresas solventes; (5) prevenir crisis de entidades financieras por falta de liquidez o de solvencia; (6) proteger la sostenibilidad fiscal. En algunos de los capítulos de este libro veremos en qué medida se hicieron esas cosas, pero ese no es el punto central aquí. Lo crucial es observar, como nos advertía Giordano, que lo que no se hiciera en el momento inicial de la crisis difícilmente se podría hacer después porque perderíamos el sentido de urgencia. Peor aún, nos acostumbraríamos al dolor a nuestro alrededor.

Así pasó, hasta que estalló una crisis aún mayor, en la que estamos hundidos ahora; nuevamente, una vez pase el miedo, perderemos la oportunidad de tomar conciencia. Ese es el propósito de este libro: tomar conciencia en un momento crítico para el país. Desconozco la receta que pueda sacarnos de la crisis, pero creo que tendremos mejores posibilidades de construirla colectivamente en la medida en que entendamos las múltiples dimensiones de la crisis y estemos abiertos a explorar posibilidades de solución.

Los temas de este libro son familiares en mayor o menor medida para todos los lectores, pues tienen que ver con los principales aspectos de la vida diaria, donde tenemos que buscar tanto las raíces del descontento como los nuevos futuros que quieren pensar los jóvenes, como le dijo una joven líder de Cali en medio de los disturbios de mayo de 2021 a la columnista Paula Moreno. Este libro es una invitación a aprovechar nuestras experiencias y conocimientos para apreciar qué tanto hemos avanzado en resolver los principales problemas económicos y sociales del país y para buscar soluciones a la crisis actual. Es por lo tanto una invitación a ver con nuevos ojos el paisaje que ya conocemos, como sugiere la bella frase de Marcel Proust que aparece como segundo epígrafe.

Con nuevos ojos es posible que usted pueda entender mejor sus circunstancias económicas y sus posibilidades futuras y pueda ver cómo unas y otras están condicionadas por la manera como funcionan la sociedad y la economía colombianas. Vale decir, por la forma como están distribuidos el poder, la riqueza y las posibilidades laborales, por la calidad de la educación, por la manera como está organizada la seguridad social en salud y en pensiones y por las normas tributarias, entre otros factores.

Puede sonar conformista, pero es justamente lo contrario. Los graves problemas de la economía colombiana que se hicieron evidentes con la crisis, como la pobreza, la concentración del ingreso, la falta de buenos empleos, la escasez de recursos para financiar la educación y la salud públicas o la baja cobertura del sistema de protección social, son el producto de la forma como hemos construido las instituciones, es decir, del grado de respeto que nos merecen las normas, de qué tanta solidaridad estamos dispuestos a ofrecerles a quienes están en condiciones económicas difíciles, de qué tanto nos involucramos en los asuntos de nuestra comunidad… Con todas sus virtudes y defectos, el sistema económico es una construcción colectiva, que condiciona las posibilidades de cada uno de nosotros. Claro, el empeño personal, la capacidad para los negocios, la disciplina y la perseverancia pueden mejorar o empeorar las posibilidades de cada uno, pero difícilmente pueden cambiar la forma como funciona la economía o la sociedad.

En un sistema democrático, la orientación de las políticas económicas y sociales depende del electorado. Si el electorado está bien informado y tiene criterio para saber cuáles políticas pueden ser exitosas para resolver los principales problemas, habrá mejores gobiernos que con un electorado controlado por el clientelismo o por los populismos de derecha o izquierda.

Este libro no busca convencer a nadie de que estudie Economía: ya hay un exceso de economistas en Colombia. Pero sí puede facilitar la enseñanza de la economía. Uno de los problemas más graves de cómo se enseña economía (en pregrado) en Colombia es el uso exagerado de conceptos abstractos y modelos matemáticos que no responden a las preguntas que más interesan a los estudiantes y que suponen un entendimiento de las instituciones y las realidades económicas colombianas que los recién egresados de bachillerato rara vez tienen. Por eso, en este libro no hay términos técnicos ni matemáticas. Por la misma razón, cada capítulo termina con una sección de lecturas recomendadas para quienes quieren saber más. .Sin embargo, para los lectores con conocimientos de Economía, al final del libro hay notas técnicas con las fuentes y los métodos estadísticos más relevantes de cada capítulo.

CAPÍTULO 1
QUIÉN TIENE EL PODER

La economía refleja siempre la estructura de poder de la sociedad. En los “mercados” laboral, de bienes y financiero, las fuerzas de la oferta y la demanda determinan cuánto recibiremos de salario, cuánto nos costará el mercado y cuáles serán las tasas de interés en nuestra cuenta de ahorros y nuestra tarjeta de crédito. Pero el funcionamiento de los mercados no ocurre en el vacío: para que puedan operar, estos mecanismos de decisión colectiva que son los mercados requieren instituciones, leyes y regulaciones que son el resultado de los esfuerzos, pugnas y negociaciones de personas, partidos políticos, empresas y toda clase de organizaciones. El poder es decisivo en este proceso de construcción de las instituciones y de elaboración de las normas. Así que empecemos este viaje de descubrimiento de la economía colombiana preguntándonos quién tiene el poder para que los mercados funcionen de la forma como lo hacen.

ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

Según la Constitución de 1991, “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común”. Las empresas privadas son actores centrales en el proceso de desarrollo porque de ellas dependen el empleo y los ingresos, así como la producción y la distribución de los bienes y servicios. En condiciones de libre competencia, las decisiones que toman las empresas sobre qué y cómo producir y a qué precio vender sus productos hacen posible que las inversiones y los recursos humanos se asignen a los mejores usos. Por eso, la Constitución establece que la libre competencia económica es un derecho de todos. Sin embargo, la Constitución reconoce que no basta la libre competencia para que los ciudadanos consigan mejorar su calidad de vida o para que haya una distribución equitativa de las oportunidades. De ahí que el Estado se reserva el derecho a intervenir en casi cualquier aspecto de la actividad económica, incluyendo la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo y la producción y distribución de los bienes y servicios, tanto públicos como privados. Además, la intervención estatal buscará “dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”.

De esta forma, nuestra Carta Magna establece implícitamente que Colombia es una “economía social de mercado”, lo cual significa que el Estado reconoce la libertad de los individuos y las empresas para trabajar y producir de la forma que prefieran, pero se reserva el derecho a intervenir para garantizar unos derechos y proveer unos servicios sociales mínimos. Las atribuciones que la “economía social de mercado” otorga al Estado están enmarcadas dentro del principio de “Estado de derecho”, que sí aparece explícitamente en la Constitución, y que consiste en que todos los miembros de la sociedad, incluyendo al presidente, los ministros, los legisladores y los jueces, están regidos por las mismas leyes que aplican a los trabajadores o a los empresarios.

En contra de lo que a menudo se afirma, el mercado y el Estado no son antagónicos, ni es preciso que el rol de uno se reduzca para que aumente el del otro. De hecho, desde las medidas de “apertura” del Gobierno de César Gaviria (1990-1994) y la expedición de la Constitución de 1991, los mercados han ganado mucho espacio y, al mismo tiempo, han aumentado como nunca el tamaño y las responsabilidades del gobierno.

Como colombiano, usted seguramente es consciente de que hay una gran distancia entre los ideales de la Constitución y nuestras realidades económicas y sociales. Esto no implica que la Constitución sea irrelevante, pero sí pone de presente que los objetivos económicos y sociales allí establecidos no coinciden totalmente con las capacidades y los recursos con que cuentan las instituciones públicas, ni con los intereses individuales de las empresas o las personas. La distancia entre los ideales de la Carta Magna y nuestras realidades económicas y sociales es, en gran medida, una cuestión de poder.

EL PODER DEL GOBIERNO NACIONAL Y SUS LÍMITES

Para que una economía de mercado pueda funcionar bien, es necesario que el Estado cumpla con tres grandes grupos de funciones: (1) proteger los derechos de propiedad, hacer cumplir los contratos y dirimir en forma transparente los conflictos que involucren a las empresas para que estas puedan operar en un ambiente de seguridad y justicia; (2) regular los mercados para que funcionen en forma eficiente, para que sus fallas no le impongan costos a la sociedad y para que la actividad económica se desarrolle en un ambiente de estabilidad con reglas de juego claras; y (3) garantizar la provisión de la infraestructura básica de servicios tales como energía, medios de transporte y comunicaciones que requiere el desarrollo de las actividades productivas.

En una economía social de mercado, como la colombiana, el Estado asume además las funciones de: (4) garantizar el acceso al trabajo y a los bienes y servicios básicos que se consideran derechos fundamentales, tales como la justicia, la salud y la educación, y (5) ofrecer protección social a los individuos vulnerables.

A lo largo de este libro veremos hasta qué punto el Estado colombiano cumple con estas funciones en diversas áreas económicas y sociales. Pero podemos avanzar ya unas calificaciones generales, basadas en comparaciones internacionales. Entre los 18 países latinoamericanos, Colombia ocupa el cuarto lugar, después de Chile, Uruguay y Costa Rica, en la calidad de las instituciones públicas. Si la comparación se hace a nivel mundial, Colombia ocupa una posición muy cercana a la media entre todos los países. Estas comparaciones tienen en cuenta las instituciones relacionadas con la regulación de la actividad económica, la efectividad del gobierno para proveer los bienes públicos y los servicios sociales, el imperio de la ley y el control de la corrupción.

El área más fuerte de las instituciones colombianas es la calidad de la regulación económica. Aunque dista de ser perfecta, actualmente es buena la regulación de las actividades financieras y de la política monetaria. También es sólida la regulación de los servicios de energía y se ha avanzado mucho en la regulación de la competencia para impedir que algunas empresas abusen de su posición dominante en el mercado.

La efectividad del gobierno para proveer y garantizar el acceso a la infraestructura y los servicios sociales es más modesta. Así, mientras que la infraestructura de energía y comunicaciones es relativamente avanzada, la infraestructura vial es muy deficiente. En provisión de servicios sociales los avances son muy notables en salud y educación, pero mucho menos en la protección social de los individuos más vulnerables.

Las mayores debilidades de las instituciones colombianas se encuentran en aquellos aspectos del funcionamiento del Estado que tienen que ver con la protección de los derechos, sean de las empresas o de los individuos. También tenemos grandes deficiencias en el control de la corrupción, que es esencial para el buen manejo de los recursos públicos y, por consiguiente, para que el Estado pueda cumplir todas sus funciones.

Es claro entonces que el Estado cuenta sólo parcialmente con el poder efectivo para cumplir con todas las responsabilidades que demanda la economía social de mercado. Son numerosos los factores que limitan el poder del Estado. Los recursos fiscales, en especial los recaudos tributarios, son insuficientes para atender todas las necesidades de gasto público, y las plantas de personal del sector público son modestas en número y en las capacidades de los funcionarios y empleados públicos, especialmente en los niveles departamental y municipal del gobierno. Esto último es muy importante porque la administración de la educación pública y de los servicios públicos domiciliarios depende de las gobernaciones departamentales y las alcaldías municipales.

Pero las limitaciones del gobierno para cumplir sus funciones no se deben exclusivamente a falta de recursos. Muchos de los problemas se originan en el proceso de expedición e implementación de las leyes, que en toda democracia involucra a diversos actores cuyos intereses no siempre coinciden.

EL PROCESO DE EXPEDICIÓN DE LAS LEYES

El proceso mediante el cual se expiden e implementan las leyes está enmarcado por el sistema de controles mutuos entre las tres ramas del gobierno. Las leyes son expedidas por el poder Legislativo, en cuyas dos cámaras, que conforman el Congreso, tienen asiento los representantes y los senadores elegidos, respectivamente, por las circunscripciones departamentales y nacional. El Ejecutivo, cuya autoridad máxima es el presidente elegido por voto popular, es el responsable de que se lleven a cabo muchos de los mandatos constitucionales, pero sólo puede hacerlo en la medida y de la forma como lo ordenen las leyes. El poder Judicial tiene la responsabilidad de velar porque las leyes sean expedidas e implementadas con arreglo a la Constitución y al cuerpo de leyes existente.

El presidente y sus ministros tienen discreción para presentar propuestas de ley al Congreso, al igual que los congresistas, las máximas autoridades de la rama judicial y grupos de ciudadanos. El proceso de aprobación de una ley ordinaria requiere dos debates en la Cámara de Representantes y dos debates en el Senado. Las propuestas de ley son presentadas a debate por ponentes escogidos entre los miembros de la comisión especializada en el tema, respectivamente en la Cámara y en el Senado. Esto implica que las propuestas de ley deben ser acordadas y negociadas en varias instancias en las que inciden no solo las preferencias ideológicas, sino también los intereses regionales y los compromisos de los legisladores, todo lo cual es esencial para la calidad del debate y para que no haya monopolios de poder dentro del Legislativo.

En este proceso, es limitado el poder del Ejecutivo. Por ejemplo, un ministro de Hacienda puede tener los mejores argumentos técnicos para que se reforme el impuesto al valor agregado (IVA), de forma que aumente el recaudo sin perjudicar a los grupos de menores ingresos. Pero si no puede movilizar el suficiente respaldo de los partidos (afines o no al gobierno), es posible que su propuesta de reforma no se convierta en ley. Y, en tal caso, es posible que se vea obligado a recortar gastos o a aumentar otros impuestos en contra de sus propias orientaciones o promesas al electorado. Otra opción que tiene es objetar total o parcialmente la ley, a riesgo de entorpecer sus relaciones con el Congreso.

Estas dificultades eran menos frecuentes antes de la Constitución de 1991 cuando había sólo dos partidos políticos de significación, mientras que en la actualidad hay 13 partidos (incluyendo a Comunes —ex FARC— y los dos partidos de comunidades afro e indígenas que tienen curules garantizadas). Cuando el Ejecutivo no cuenta con sus propias mayorías en el Legislativo, se ve en la necesidad de buscar el apoyo de los legisladores mediante prebendas burocráticas o recursos fiscales para proyectos de inversión pública locales.

En esencia, pues, el presidente y sus ministros no pueden imponer su voluntad para que las leyes correspondan a lo que, a su juicio, sería la mejor manera de alcanzar los objetivos de la Carta Magna o de cumplir con las promesas al electorado. Las restricciones son aún mayores cuando se trata de leyes que modifican la Constitución, las cuales requieren el doble de debates en el Legislativo y la aprobación de la Corte Constitucional, que es parte de la rama Judicial. Todos estos límites al poder del Ejecutivo (y de las otras ramas) son un seguro esencial que existe en todas las democracias para reducir el riesgo de tiranía y para que en el proceso de formulación de las políticas económicas y sociales sean tenidos en cuenta los diversos intereses e inclinaciones ideológicas, más allá de los del presidente y su gabinete.

EL PODER DEL SECTOR PRIVADO

El sector privado puede influir en muchas instancias del proceso de formulación e implementación de las políticas económicas y sociales. Para empezar, puede financiar las campañas electorales presidenciales y legislativas, y en cualquier momento puede incidir a través de los medios de comunicación para que reciban atención pública los temas que son de su interés. En el proceso de preparación y discusión en el Congreso de las propuestas de ley, las empresas puedan expresar sus opiniones e influir en los congresistas. Una vez expedida una ley, cualquier individuo puede buscar que sea revisada por la Corte Constitucional por fallas de procedimiento o contenido que atenten contra los mandatos constitucionales. Y luego, en el proceso de implementación de las leyes y en el diario funcionamiento de la administración pública, las empresas pueden influir por diversas canales para que las regulaciones, las decisiones administrativas y el uso de los recursos públicos las favorezcan.

El sector privado se organiza en diferentes niveles para influir en el proceso de formulación e implementación de las políticas: (1) las empresas pueden actuar individualmente en cualquiera de las instancias mencionadas, (2) los gremios sectoriales o las asociaciones empresariales pueden aglutinar a las empresas para actuar con una sola voz y (3) los grupos económicos (con negocios en varios sectores) pueden actuar además separadamente.

Las empresas más grandes tienen posibilidad de influir en el proceso de formulación de las políticas y, especialmente, en la regulación específica de sus intereses, especialmente en los sectores con importancia estratégica (petróleo o servicios públicos, por ejemplo). Las más grandes empresas, especialmente las multinacionales, tienen personal especializado encargado de las relaciones con el gobierno. Y todas pertenecen a gremios o son parte de grandes grupos económicos, a través de los cuales también influyen en el Congreso y el gobierno.

Los gremios o asociaciones empresariales aglutinan los intereses empresariales a diversos niveles. Hay gremios muy especializados en sectores específicos, especialmente en el sector agropecuario, como Asocaña (productores de caña e ingenios azucareros), Fedearroz (cultivadores de arroz) o la Federación Nacional de Cafeteros. Estos gremios han sido efectivos en lograr beneficios importantes a través de su influencia en aspectos muy específicos de las políticas económicas, pero a costa de los consumidores, el fisco e incluso los mismos productores. También representan empresas con actividades semejantes gremios como Analdex (exportadores), Asobancaria (sector financiero) o Fenalco (comerciantes). En cambio, la Asociación Nacional de Empresarios, ANDI, aglutina empresas de diversos sectores y persigue por consiguiente objetivos más generales en aspectos más diversos de las políticas económicas y sociales. Lo mismo puede decirse del Consejo Privado de Competitividad, que representa grandes empresas con el propósito explícito de mejorar la competitividad a través de políticas que promuevan el bien común, no los intereses específicos de ningún sector. En el siguiente nivel operan los “gremios cúpula” que reúnen a los gremios específicos de un sector; por ejemplo, la Sociedad de Agricultores de Colombia reúne a los gremios del sector agrícola (no directamente a los productores). Finalmente, el Consejo Gremial Nacional es un “gremio supercúpula” que agrupa a 22 gremios de los sectores agropecuario, industrial, financiero, comercial y de servicios. A través de este complejo entramado de gremios, las empresas pueden diversificar sus canales de influencia para promover todo su abanico de intereses y objetivos económicos y sociales.

Por último, es importante mencionar a los grandes grupos económicos, ya que ellos tienen sus propios canales para incidir en diversos aspectos de las políticas públicas. Su influencia se debe no sólo a su importancia económica en una gama muy amplia de sectores productivos, sino a su poder financiero para apoyar las campañas electorales presidenciales y legislativas, a sus conexiones para relacionarse con los directivos de los órganos de regulación, control y fiscalización, y a su capacidad para influir en la opinión pública y el debate político a través de los medios de comunicación (cuadro 1.1). Debido al tamaño de las empresas que poseen en los diversos sectores, los grandes grupos económicos tienen también peso importante en los gremios, que utilizan como un canal alternativo para influir en el Congreso o el gobierno.

Cuadro 1.1 Los grandes grupos económicos

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