Introducción

El 26 de marzo de 1991, en los salones del Banco Central del Paraguay, junto con los presidentes Fernando Collor de Mello, Carlos Saúl Menem y el anfitrión, presidente Andrés Rodríguez, firmamos el Tratado de Asunción, instrumento diplomático que puso en marcha un ambicioso pero a la vez cauto proceso de integración económica y comercial entre nuestros cuatro países.

Al día de hoy, han transcurrido veintinueve años desde ese episodio tan relevante. Cuarto de siglo largo, jalonado por acontecimientos importantes y trascendentes tanto en la región como en el mundo, así como en cada uno de los países asociados .

Lo que sigue pretende ser un análisis del proceso mercosuriano, que atravesó por todo tipo de climas y circunstancias. El eje de nuestro discurrir es político. Sin pretensiones de texto diplomático ni jurídico, es el sincero relato de uno de los signatarios originales, preocupado por el balance sensiblemente negativo que resulta de comparar 1991 con 2020, teniendo en cuenta lo que se quería en ese lejano ayer y lo que hoy tenemos como realidad integradora.

“Seductor el esfuerzo, lo difícil es darle carnadura, concretar en hechos lo que dicta —afiebrado— el pensamiento. De ahí la contienda, el batallar sin término entre lo que se quiere y lo que se puede; entre lo que nace y lo que muere”. De las últimas palabras que pronunció Luis Alberto de Herrera en aquella puesta de sol del 28 de febrero de 1959, extraemos esta definición, para nosotros inmejorable, del gran dilema de todo gobernante: lo que se quiere y lo que se puede, como la gran tensión, como el conflicto permanente entre la ilusión y la dura realidad. Nada hay más fácil que planear, que desarrollar sobre el papel programas de gobierno, listados de metas a conseguir. Luego, inevitablemente, golpean las circunstancias dentro de las que se ejerce el poder y todas las condiciones de la materia prima que se tiene entre manos. De ahí la necesidad del realismo, la primacía de lo concreto.

No son ajenos a estos avatares los tratados internacionales, sobre todo aquellos que establecen organizaciones con finalidades y objetivos fundamentales que, a la hora de la firma, en el documento, parecen fácilmente asequibles. No lo son y de enseñarnos esa lección se encargan los meses y los años siguientes.

Seducidos quizá por la idea de constituir, en nuestra parte del mundo, una unidad económico-comercial que facilitara el comercio, incentivara la inversión y generara más prosperidad, acudimos a Asunción en la fecha indicada.

Hoy en día la implacable realidad nos dice que no se cumplieron las metas anheladas. Sin perjuicio del detalle que aportamos en las Conclusiones, podemos adelantar que, por encima de los documentos y las sanas intenciones, gravitaron para que esas metas no se concretaran, con su inercia, las fuerzas inherentes a los históricos centros de poder regionales. También y en el momento del desvío conceptual del proyecto, pesaron afinidades ideológicas que desvirtuaron las metas primigenias.

Nunca será suficiente la atención que se preste a estas fuertes influencias. América Latina, desde su independencia incorporó, a la discusión interna de cada país y a la correspondiente al derecho de gentes, componentes ideológicos muy marcados y un grado de intolerancia hacia el pensamiento ajeno muy propios de la influencia que nos llegó de la Revolución Francesa en su peor versión, la del jacobinismo. El marxismo reforzó esta modalidad extrema, muchas veces en su difusión por las dictaduras de izquierda que cortaron el funcionar fluido de la democracia.

Un análisis crítico sincero, por parte de cada país y luego por parte de la organización, es vitalmente necesario para descartar sin remordimientos lo que no se pudo alcanzar, pero sin perder lo positivo del intento, adecuándolo al mundo en que nos toca vivir y en el que les tocará vivir a nuestros nietos.

Esta tarea la encaramos desde una posición tremendamente comprometida, no solo por haber sido parte esencial de la gestación sino también porque el tema atañe a la ubicación internacional de nuestro país, tema que ha ocupado gran parte de nuestra acción política. Esto conlleva el reafirmar que, respecto de la personalidad nacional en el mundo, no somos ni podemos ser indiferentes o imparciales.

El relato que en este acto comenzamos refleja nuestra personalísima opinión, que a nadie más compromete. A la redacción de estas páginas hemos aportado todo lo que tenemos en materia de amor a nuestra Patria y a su mejor servicio. Un empeño de más de cincuenta años, al que le hemos arrimado lo que Dios nos ha dado en cuanto a dones intelectuales y a fuerza de voluntad. Si este esfuerzo sirve para fortalecer a nuestro país, hacerlo más próspero, justo y libre, estará cumplida la misión.

Luis Alberto Lacalle Herrera

“Santa Margarita”

Diciembre de 2019

PRIMERA PARTE
Los antecedentes geopolíticos

CAPÍTULO 1
La región platense

La geografía no determina absolutamente, pero sí condiciona en alto grado. La insularidad del Reino Unido permitió a los ingleses, por estar separados de la Europa continental, una política bélica y comercial distinta y exitosa. La misma condición de Cuba permitió al castrismo una soltura mayor para desafiar a los Estados Unidos de América y poder mantener su dictadura más de sesenta años. No lo podría haber concretado sin la barrera del mar que protegía a la isla. La mediterraneidad de Paraguay ha sido la condición de su política interna y exterior, así como del carácter de sus ciudadanos.

Una mirada al mapa de nuestra región platense habla muy claramente de condiciones muy especiales, únicas, en la América del Sur. Los grandes ríos y su sistema de afluentes mandan un mensaje claro de articulación hidrográfica. El Paraná, el Paraguay y el Uruguay son como las más grandes ramas de un enorme “árbol” cuyo tronco viene a ser el Río de la Plata, que hunde sus raíces en el Atlántico. Desde Corumbá hasta Nueva Palmira son dos mil kilómetros de vías navegables, de “caminos que andan”. Sus tierras costeras muestran fértiles praderas y espesas selvas que abarcan varios climas diferentes. En el sur, en el Plata, aparece un accidente geográfico singular que será motivo de mil conflictos y semilla de una nación: la bahía de Montevideo, puerto natural y profundo, imán de flotas y galeones, abrigo en las tempestades tan frecuentes en nuestra parte del mundo.

Durante siglos discurrían esas aguas, a la espera de despertar para la historia. Los naturales de la zona vivían sus vidas en comunión con esa naturaleza generosa. No sabían de otros mundos, los que vendrían en el siglo XVI a incorporar esas inmensas regiones a la vida de Occidente. El escenario antes descripto entra en la mirada de los intereses españoles y portugueses, en sus querellas, cuando Pedro Álvares Cabral descubre el Brasil en el año 1500 y cuando Juan Díaz de Solís se interna en el Plata pocos años después.

Las acciones del hombre, las expresiones rivales del poder político, comienzan a agregar sobre el mapa las piezas de un juego diplomático y bélico que van a trazar las no siempre lógicas líneas de las fronteras.

Cuencas hidrográficas de similar importancia existen en casi todos los continentes, accidentes geográficos que alientan a la navegación y por tanto a la interacción humana, siempre provechosa. Lo que diferencia a tales cuencas es la conformación política de los territorios linderos a esas aguas.

Una categoría aparte es la del Mississippi, que nace y desemboca dentro de una misma jurisdicción política, la de los EE.UU. de América. Una única legislación, una única voluntad nacional cubren al gran río y a sus afluentes. Lo mismo cabe afirmar del Volga, dentro del territorio ruso, o del río Dan en Israel. También caracteriza al río Congo esa singularidad. No ocurre así con el Rin, el Danubio, el Nilo y nuestra cuenca platense. Otra hubiera sido la historia si se hubiera concretado en nuestra región la confederación artiguista.

Antes de terminar el siglo XV, en 1493, el poder y la autoridad del papa Alejandro VI habían partido en dos las aún ignoradas tierras, repartiéndolas entre España y Portugal. El pontífice actuaba a tientas, no se sabía sobre qué tela o cuánta tela cortaba. Cien leguas al oeste de las islas Azores, ¿cuánto era?, ¿qué era?, ¿por dónde debía pasar la línea de demarcación? La famosa decisión papal iba a ser origen de rivalidades y conflictos durante cinco siglos y sus consecuencias últimas aún gravitan sobre aspectos internacionales diversos.

En 1494 se pretendió subsanar, sin mayor éxito, la falta de precisión de la anterior Bula papal. En el tratado suscrito en la pequeña localidad castellana de Tordesillas, se estableció un reparto de las zonas de navegación y conquista para los Reinos de España y de Portugal, mediante una línea situada a 370 leguas al oeste de las islas de Cabo Verde, África.

La obsesiva búsqueda del camino directo a las Indias dominó el afán de los navegantes españoles durante largo tiempo. Al avistar la desembocadura del Plata creyeron que por ahí estaba el camino. Estos empeños nos legaron la fundación de la Asunción, primera ciudad, la que sería “madre de ciudades”. Como mojones se agregarán luego otros actos fundacionales que serán piezas importantes en el ajedrez político regional.

Contemplando el mapa, solo teniendo en cuenta el factor geográfico, la masa continental lusobrasileña tiene como límite natural sureño el tajo del Río de la Plata. Por ello y por codiciar también la bahía de Montevideo, se siguió empujando contra la línea imaginaria establecida por el lejano pontífice.

Así es que en 1680 los conquistadores lusitanos llegan a la margen izquierda del Plata y, ante los ojos de Buenos Aires, fundan la Colonia del Sacramento, aprovechando un rincón seguro de la costa. Era una provocación para los españoles, quienes pronto respondieron, cuando Bruno Mauricio de Zabala fundó Montevideo.

Fue este otro episodio de largas y hondas consecuencias futuras. Las líneas quedaron, desde ese entonces, tendidas: capitalidad de Buenos Aires como asiento del poder político, pero sin buen puerto, enfrentando a la bahía montevideana, acogedora de embarcaciones de porte, y por tanto próspera comercialmente y fiera defensora de su ventaja comparativa. El Imperio portugués, sin cejar en su empeño de avanzar hacia el sur, será amenaza permanente cuando no conveniente aliado de Buenos Aires, ambos asociados para presionar y aun martirizar al Uruguay y al Paraguay.

Nunca mejor descripto que en la pluma del gran Juan Bautista Alberdi, transcripto por Sergio Abreu en La vieja trenza, La alianza porteño-lusitana en la Cuenca del Plata (1800-1875): “Por su posición geográfica Montevideo tiene una doble desgracia, la de ser necesaria a la vez al Brasil y a la República Argentina. Estos dos Estados la necesitan igualmente para completarse a sus detrimentos. ¿Por qué? Porque las más bellas provincias argentinas están situadas sobre las orillas de los afluentes de la Plata, de las cuales la República del Uruguay es la llave principal. Resulta que el Brasil no puede gobernar sus provincias fluviales del Sud sin poseer la Banda Oriental; y por su parte, Buenos Aires necesita el mismo país para dominar sus provincias del litoral. Este conflicto de interés había hecho ya de Montevideo un objeto de disputas entre Portugal y España, cuando estas dos naciones eran dueñas de aquellos países, y desde entonces esa ciudad codiciada no ha cesado de hacer nacer nuevas contiendas entre los herederos de las monarquías rivales”. (Juan Bautista Alberdi, Las discusiones de las Repúblicas del Plata y las maquinaciones del Brasil, Montevideo, 1865)¹.

Se puede argüir que vamos muy lejos hacia atrás. No, rotundamente no. Todo lo que ocurre, todas las decisiones políticas que se adoptan en nuestros cuatro países giran alrededor de intereses que son consecuencia de la desintegración de los territorios españoles, de la pujanza imperial brasileña y de la mediterraneidad paraguaya. Olvidarlo o dejarlo de lado implica construir sobre bases endebles.

Recordará más de uno que todo esto lo sabíamos en aquel lejano día de la firma del Tratado de Asunción con que se pone en marcha el Mercosur. Sí, obviamente así es y la consecuencia más palpable de aquel olvido es lo que ocurre actualmente.

Los actores firmantes del Tratado creímos que una unidad comercial fuerte podía disimular, superar, las inercias a las que hemos aludido. No fue así y lo que al presente urge es aflojar los vínculos, hacerlos meramente comerciales, desguazar el andamiaje político. A ese objetivo llegaremos al cabo de estas páginas.

CAPÍTULO 2
El tiempo de Artigas

Vamos en búsqueda del basamento sobre el que se quiso edificar el Mercosur, una combinación de realidades geográficas y políticas muy diferentes. Este viaje hacia las raíces es imprescindible para el Uruguay por ser el más pequeño y débil de los socios del Mercosur, porque la presencia de dos grandes vecinos nos obliga a estar siempre alerta en la custodia de nuestra soberanía y autonomía.

Insoslayable es, en ese camino, la importancia de la gesta artiguista desde 1811 a 1820. El más lúcido de los héroes nacionales de la región concibió y trató de implementar la única fórmula de organización política adecuada a las realidades de los pueblos del Plata. Para ello tuvo que enfrentar al poder de Buenos Aires y del Imperio del Brasil. Su legado es la base de nuestra nacionalidad oriental, una vez que los poderes regionales acabaron con la Confederación y el Protectorado.

La visión del Jefe de los Orientales es de un gran realismo, de una adecuación a las realidades geopolíticas que la singularizan como el único proyecto posible de las Provincias Unidas del Sur como gran unidad. Pudo ser, pero no fue. Las fuerzas que lo impidieron están vigentes en nuestros días y son las que impulsan el erróneo concepto del Mercosur político, como ya veremos.

Al mirar y analizar el mapa de la región, es preciso tener en cuenta las líneas este-oeste pero también las norte-sur. Esa vertical ha sido muchas veces dejada de lado en el análisis histórico regional, especialmente cuando se mira la realidad desde el Uruguay. Incorporamos esa dimensión de los intereses nacionales y aun del estudio de nuestra peripecia nacional, por varias razones.

El más común ángulo de análisis mira una “historia de la costa” que discurre desde Río de Janeiro a Buenos Aires, dejando de lado factores muy importantes como son los territorios misioneros, el interior profundo de nuestra tierra. Ellos son un componente esencial del pensamiento artiguista, que no solamente consideraba a los “siete pueblos de Misiones” como parte integral de la realidad de la Banda Oriental sino que mediante su incorporación a un mismo territorio equilibraba en algo el peso indudable e insoslayable del puerto montevideano.

Del universo jesuítico-guaraní nos circunscribimos a las denominadas Misiones Orientales, esos “siete pueblos de Misiones” que eran motivo de preocupación del Jefe de los Orientales.

Cuando la presencia española comienza a valorar a la Banda Oriental gracias al don pecuario de Hernandarias, las Misiones eran parte del natural dominio hispánico, pronto convertidas en elemento poblacional y bélico de la concepción artiguista.

Las Instrucciones de 1813 reivindican, como parte integral del territorio oriental, a toda la porción que llega hasta el río Ibicuy, en tren de fijar un límite geográfico².

Si alguna vez se puede añorar una “patria grande” ubicada en nuestro entorno, para nuestro país ella fue la del legado artiguista, que hasta 1820 concibió aquella unidad política y territorial como esencial.

El rechazo a la propuesta de Artigas, en cuanto a una confederación con capitalidad fuera de Buenos Aires, representa el corte histórico primero, que ambientaría la amputación de la verdadera unidad que pudo ser la de las Provincias Unidas en su integralidad, incluido nuestro actual territorio³. La entrega de ese territorio, a partir de 1816, al empuje voraz de Portugal por parte del “gobierno de Buenos Aires” —al decir del Jefe de los Orientales—, sentencia en primera instancia que se produzca el desgajamiento.

El Protectorado es la última expresión del sueño federal. Alejado Artigas a su larga reclusión paraguaya, aparece como dominante el centro de poder fundado por Garay: Buenos Aires⁴.

La independencia del Uruguay que surge de la Convención Preliminar de Paz de 1828 legaliza —aunque con notorias reservas de parte de nuestros actuales vecinos— la existencia de nuestra patria. La amputación de las Misiones, recobradas para la nacionalidad por Fructuoso Rivera en su gloriosa campaña a partir de Ituzaingó, se consagró definitivamente en los tratados de 1851.

Muy lejos hacia el pasado hemos ido para buscar hilos conductores de un razonamiento nacional y nacionalista que el lector recordará cuando argumentemos acerca de la inconveniencia de un Mercosur político⁵.

Cabe agregar otro elemento, en esta oportunidad de carácter político comercial. Nuevamente es Artigas el propulsor, el impulso primero. Nos referimos a la preocupación del Jefe de los Orientales por la libertad de comercio.

En las mismas Instrucciones se expresa, como directiva económica central en la organización confederal, la libertad de comercio unida a la de los puertos⁶. No es esta una expresión aislada, sino que debe comprenderse en conjunto con otras acciones de relevancia, que revelan toda una línea conceptual muy en el espíritu de sus inspiradores, los Padres Fundadores de los EE.UU., y reaccionando contra las estrictas normas monopólicas del Imperio español en la materia.

Hace doscientos años Artigas desarrollaba, desde su sede del Protectorado en Purificación, una tarea de estadista