Introducción

¡Son las instituciones!

La confrontación política ha sido la pauta de la política de Estados Unidos durante la mayor parte de los últimos treinta años desde el final de la Guerra Fría. Las hostilidades culminaron con la presidencia de Donald Trump y su desenlace, pero ya se habían agravado durante las presidencias de Bill Clinton, George W. Bush y Barack Obama y, en contra de algunas predicciones, continúan durante la de Joe Biden.

Este libro se basa en la hipótesis de que los conflictos políticos continuados y la creciente polarización en Estados Unidos se derivan sobre todo del desencaje entre el tamaño y la diversidad del país y el sistema constitucional y político, que está basado en la separación de poderes entre un Congreso legislativo y un presidente ejecutivo con solo dos partidos políticos. La obsesión con la personalidad de los presidentes y la permanente búsqueda de salvadores de la patria oscurece la importancia de los factores estructurales y las reglas del juego que determinan en gran parte el comportamiento político.

No hay duda de que las desigualdades económicas, raciales y territoriales predisponen a la confrontación. Sin embargo, las diferencias sociales y culturales solo se convierten en conflicto político si los actores políticos las activan. La principal explicación de tanta hostilidad y tantos choques como los que han impregnado la mayor parte de la historia del país reside en la esfera política. Los políticos tienen motivaciones diversas, pero se mueven por las restricciones y los incentivos creados por las instituciones políticas, las cuales, con la actual configuración, favorecen la competición polarizada. Así, el proceso político genera animosidad entre los ciudadanos, la cual aumenta la escala y la profundidad de las disparidades basadas en diferencias sociales y culturales. Estas, a su vez, se convierten en plataformas agigantadas para los antagonismos de los políticos.

Mi interpretación es, pues, que el factor más importante de una gobernanza efectiva es el diseño institucional. No debemos esperar que las instituciones políticas eliminen la diversidad o las diferencias de intereses; más bien deberían encauzarlas mediante normas legales y compromisos aceptables capaces de evitar una confrontación grave. Unas instituciones democráticas bien diseñadas deberían ser capaces de tomar decisiones colectivas vinculantes apoyadas por la mayoría de los votantes, proveer bienes públicos eficientes y equitativos, favorecer los acuerdos consensuados y evitar graves enfrentamientos.

El problema es que la separación institucional de poderes con solo dos partidos, como en Estados Unidos, a menudo fomenta lo contrario: promueve y exacerba el antagonismo y produce un conflicto sostenido. La mayoría de las veces, un partido se hace con la Presidencia y el otro, con al menos una de las cámaras del Congreso; se atrincheran en estas instituciones separadas y se bloquean mutuamente. Con dos partidos disciplinados, los controles mutuos entre instituciones tienden a provocar agravios y polarización.

UN DISEÑO INSTITUCIONAL DESATINADO

El diseño estadounidense fue el resultado de un malentendido y un error de cálculo. Cuando los autores de la Constitución en Filadelfia a finales del siglo XVIII miraron a Gran Bretaña en busca de inspiración, entendieron mal su sistema político, que había dejado de funcionar con una separación de poderes entre un rey ejecutivo y un Parlamento legislativo. Los poderes ya habían empezado a fundirse en un régimen parlamentario, en el que el Parlamento confirmaba al primer ministro ejecutivo y a su Gabinete, como lo ha continuado haciendo hasta hoy.

Además, los constituyentes americanos calcularon mal que los partidos políticos, a los que despreciaban como «facciones» corruptas, no operarían a escala nacional en un país tan grande y diverso. Sin embargo, tras los años fundacionales con presidentes que habían firmado la independencia o la Constitución, surgieron candidaturas rivales y partidos de ámbito nacional. La elección de presidentes partidistas se convirtió en una importante fuente de confrontación política.

Con hostilidad partidista generalizada, los checks and balances entre la Cámara, el Senado y la Presidencia impiden, de hecho, un gobierno eficaz. Los controles mutuos entre instituciones no promueven consensos y equilibrios como se esperaba. En la práctica, el sistema produce presidentes elegidos por una minoría del voto popular, una política de confrontación, parálisis legislativa, recurrentes cierres del Gobierno e impugnaciones presidenciales cada vez más frecuentes.

Estados Unidos es el único país que usa las dos fórmulas electorales más restrictivas: por un lado, elecciones presidenciales ejecutivas separadas; por otro lado, elecciones legislativas en distritos con un solo escaño por la regla de la mayoría relativa o pluralidad, que solo permiten dos partidos viables. Este sistema constitucional ni siquiera se estableció en los países que Estados Unidos liberó al final de la Segunda Guerra Mundial: Alemania, Francia, Italia, Japón. Hoy en día, ninguna otra gran democracia usa esa combinación de diseño electoral.

PAZ INTERNA VERSUS PAZ EXTERNA

En un gran país de tamaño imperial como Estados Unidos, la política pública más importante es la política exterior. La cohesión interna y la unidad nacional, por lo general difíciles de alcanzar en un país tan grande y diverso, aumentan frente a una amenaza existencial extranjera, como ocurrió durante la Segunda Guerra Mundial y la posterior Guerra Fría con la Unión Soviética. En esas situaciones, la paz interna se puede lograr centrándose en la política exterior, relegando la diversidad territorial y evitando las cuestiones potencialmente divisorias, lo cual permite que la vida política gire en torno a una agenda estrecha y consensuada. A la inversa, una relativa paz exterior, como en los últimos treinta años, tiende a ir acompañada de conflictos internos, ya que favorece el surgimiento de rivalidades políticas y territoriales que a menudo las instituciones existentes no pueden resolver con éxito y de forma duradera.

Una mejor gobernanza requeriría un gobierno federal menos conflictivo. Una división más clara de responsabilidades entre una Presidencia responsable centrada en asuntos exteriores y un Congreso centrado en asuntos internos compartidos con los estados y las ciudades podría lograr una relación de poderes más equilibrada. Solo con un giro institucional que evitara el bloqueo y promoviera la cooperación, el sistema podría funcionar como el modelo clásico y fundacional de una federación democrática.

Sin embargo, siempre puede existir la tentación de identificar un nuevo enemigo exterior y lanzar una nueva Guerra Fría, ya sea con Rusia o con China o con las dos a la vez. La invocación de una nueva amenaza existencial extranjera podría servir de distracción para dejar de lado las cuestiones de política interior que causan división y en las que, de otro modo, el restrictivo y paralizante sistema político tiende a fracasar.

Una democracia domesticada

Cuando a finales del siglo XVIII se convocó en Filadelfia una Convención de delegados de estados recién independizados, el éxito de un experimento con la democracia en un país tan grande y diverso como Estados Unidos era poco probable. Sin embargo, los delegados reconocieron que los ciudadanos no aceptarían un nuevo ejército permanente y nuevos impuestos federales sin representación. El componente democrático del Gobierno se plasmaría en la Cámara de Representantes.

Para contener sus peligros, la Cámara estaría sujeta a una serie de «filtros» y «controles» con el fin de evitar que prevaleciera sobre los otros componentes: el Senado, basado en los estados, y el sobredimensionado presidente, con poderes de guerra y veto sobre la legislación. Los redactores de la Constitución estadounidense pensaron erróneamente que estaban reproduciendo los principios básicos de la Constitución británica con una separación de poderes entre el rey ejecutivo, la aristocrática Cámara de los Lores y la democrática Cámara de los Comunes. La separación de poderes y sus controles institucionales eran un tapón, destinado a domesticar y atemperar la democracia.

La paradoja es que los constituyentes querían un gobierno nacional firme, pero, al mismo tiempo, lo querían con un alto grado de separación de poderes y muchos controles que incluso pudieran paralizarlo. En realidad, su prioridad era construir una defensa nacional frente a los enemigos extranjeros. Los Estados Unidos de América seguirían siendo un «imperio» durante mucho tiempo, a pesar de la Constitución federal, ya que el centro del sistema político e institucional sería la expansión territorial, las fronteras y los asuntos exteriores. Mientras tanto, las instituciones separadas bloquearían la gestión de muchos asuntos internos.[1]

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La democracia era solo para países pequeños

En 1787, los delegados de doce de trece recientes estados libres e independientes de América del Norte comenzaron a reunirse en Filadelfia para discutir los defectos de su Confederación, que estaba prácticamente paralizada. Los delegados consideraron la posibilidad de establecer un «gobierno nacional firme» capaz de resolver los conflictos comerciales y de otro tipo entre estados y de defenderse de los británicos, que seguían controlando ocho colonias vecinas, así como de otras amenazas extranjeras.

Para diseñar ese gobierno firme se fijaron dos objetivos: sustituir la monarquía e impedir la democracia. Entendían que la monarquía, como en su antigua metrópoli colonial, Gran Bretaña, significaba el gobierno de uno solo, lo que implicaba tiranía. La democracia, por el contrario, significaba el gobierno de muchos, lo que la mayoría de los delegados temían que condujera a la anarquía.

El estado de la cuestión era que la democracia solo podía funcionar en países pequeños. En aquella época, la democracia se asociaba a ciudades o pequeñas comunidades como la república de Venecia, los cantones suizos o las provincias holandesas, así como varias de las colonias británicas de Norteamérica que habían declarado su independencia. Tanto en Inglaterra como en Europa se pensaba que un experimento con la democracia en un país grande y diverso como Estados Unidos tendría pocas posibilidades de éxito. Alexander Hamilton, delegado de Nueva York y futuro secretario del Tesoro, resumió: «La verdadera libertad no se encuentra ni en el despotismo ni en los extremos de la democracia, sino en los gobiernos moderados».

Los delegados de Filadelfia concebían mayoritariamente la democracia como lo que hoy en día se llamaría «democracia directa», un sistema en el que el pueblo se reúne en asamblea y toma decisiones por votación o aclamación antes de seleccionar a los delegados para aplicarlas. Los constituyentes más ilustrados conocían el pensamiento de algunos filósofos clásicos. Sabían que, según Aristóteles, «una comunidad muy poblada rara vez puede ser bien gobernada, si es que llega a serlo; todas las comunidades que tienen reputación de buen gobierno tienen un límite de población». El francés Charles-Louis de Secondat, barón de La Brède y de Montesquieu, que se convertiría en uno de los favoritos de los constituyentes de Estados Unidos, sostenía que «lo natural es que una república tenga solo un pequeño territorio. De lo contrario, no puede subsistir por mucho tiempo». Como razonaba, «en una república pequeña el bien público se siente más fuertemente, se conoce mejor y está más cerca de cada ciudadano». El ginebrino Jean-Jacques Rousseau coincidía: «Cuanto más grande es el país, menos libertad hay».

Uno de los líderes de la Convención fue James Madison, el delegado de Virginia que había impulsado la convocatoria de la reunión y futuro presidente. Desde el principio manifestó sus temores sobre cómo funcionaría la democracia en una gran unión. Madison advirtió contra «la asombrosa violencia y turbulencia del espíritu democrático», y afirmó que «las comunidades democráticas pueden ser inestables y ser llevadas a la acción por el impulso del momento». Más tarde, en la campaña para ratificar la Constitución en Nueva York, sostendría que, en el pasado, las democracias «han sido siempre espectáculos de turbulencia y contención [...] y tan breves en su vida como violentas en su muerte».

Alexander Hamilton alegaría que «el celo por los derechos del pueblo ha sido un camino mucho más seguro para la introducción del despotismo que el celo por la firmeza y la eficiencia del gobierno». En su opinión, las democracias son manipuladas por personas que «comienzan como demagogos y terminan siendo tiranos».

Gouverneur Morris fue un influyente delegado de Pensilvania al que se atribuye el mérito de ser el principal redactor del texto final de la Constitución. También advirtió contra «la turbulencia, la precipitación, el carácter cambiante y el exceso» de las asambleas democráticas. Otros delegados de la Convención se refirieron a «la furia» y «la locura» de la democracia. Uno confesó: «Es la anarquía, o más bien peor que la anarquía es una democracia pura lo que temo». Otro se limitó a decir: «La democracia, el peor de los males políticos».

Thomas Jefferson, que sería el tercer presidente, no estaba en la Convención. En privado, preguntó sobre ese temor, que consideraba basado en exageraciones sobre el peligro de la anarquía. «¿Dónde existe esa anarquía? ––ironizó––. ¿Dónde ha existido alguna vez, excepto en el único caso de Massachusetts?» (refiriéndose a una reciente revuelta de agricultores que pedían aplazar el pago de impuestos y deudas). En una carta a Madison, llegó a escribir: «Un poco de rebelión de vez en cuando es algo bueno... Evita la degeneración del gobierno y alimenta una atención general a los asuntos públicos».

A pesar de estos temores, la Convención reconoció que la introducción de un ejército permanente en tiempos de paz y de impuestos federales solo sería aceptada por el público a cambio del derecho al voto. Al igual que en las colonias anteriores, en los nuevos e independientes Estados Unidos el pueblo no aceptaría impuestos sin representación. «Ningún gobierno podría subsistir mucho tiempo sin la confianza del pueblo», advirtió James Wilson, un delegado de Pensilvania. Una asamblea democrática de representantes elegidos por el pueblo, «si queremos preservar la paz y la verdadera libertad, debe convertirse necesariamente en un componente del gobierno nacional», reconoció George Mason, un delegado de Virginia que no firmaría la Constitución.

El componente democrático del gobierno se plasmaría en la Cámara de Representantes. Entonces, los delegados respondieron a sus peligros diseñando una serie de «filtros» y «controles», como los denominó Madison, para evitar que la Cámara democrática prevaleciera sobre los otros componentes: el Senado se basaría en los estados y el presidente tendría poderes de guerra y veto sobre la legislación. La separación de poderes y sus controles institucionales eran un tapón, destinado a domesticar y atemperar la democracia. Hamilton insistió en ello en su último artículo, en el que trataba de persuadir a la Convención de su estado, Nueva York, de que ratificara la Constitución. Concluyó la campaña poniendo al pueblo en guardia «contra el

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