Prólogo

Algunas verdades

La adhesión de España a las Comunidades Europeas (CE) en 1985 contribuyó, desde un punto de vista político, a la plena homologación y normalización de nuestro país con la Europa occidental y, desde una vertiente económica, a la modernización de su sistema económico y social. Esto repercutió, en definitiva, en una mejora del nivel de vida de los españoles.

Para ello, España tuvo que aceptar el Tratado de Roma y las más de sesenta mil páginas que componían su «acervo» jurídico (el conjunto de todas las normas comunitarias adoptadas desde su nacimiento por unas instituciones y unos Estados miembros económicamente más desarrollados y tecnológicamente más avanzados que España), y obligó a que tanto el país como la sociedad realizaran un importante esfuerzo de recuperación, de adaptación y de apertura del sistema económico y social que acabó definitivamente con los residuos de la vieja autarquía franquista.

También hay que reconocer que la aceptación del acervo implicó en muchos casos un auténtico trágala que España tuvo que asumir dada la doctrina comunitaria impuesta por el general De Gaulle a la entrada del Reino Unido en la «Europa de los Seis» en 1973. Esta consistía en que el acervo era innegociable y solo se aceptaban derogaciones puntuales, siempre temporales, para adaptarse. No hubo excepciones, tampoco en el caso español. En suma, fue impuesto como un lecho de Procusto, de manera inmisericorde.

Evidentemente, esa clonación no tenía en cuenta algunas de nuestras características específicas. Había muchos ejemplos, algunos sangrantes, como la total marginación de las relaciones con Iberoamérica o la falta de una organización común para algunos mercados agrícolas (leguminosas y plátano).

Era obvio que para el Gobierno español concluir la negociación después de tantos años de cuasibloqueo había producido un enorme gozo que no se podía empañar anunciando una renegociación del Tratado. De ahí que en ningún momento el Gobierno hablara al respecto, aunque no dejó de aprovechar cuantas oportunidades surgieron para modificar y atemperar el acervo negociado y hacerlo más digerible para España, especialmente cuando la Comisión Europea presentaba nuevas propuestas que exigían tomar decisiones. España aprovechaba esos momentos para reequilibrar la balanza o enriquecer el acervo a su favor, eso sí, siempre con plena legalidad. No obstante, hubo también algún caso de maltrato radical.

Pero no todo fueron malas experiencias, ya que España tuvo la suerte de entrar en las Comunidades en 1986, en un momento en que el derecho comunitario estaba aún en ciernes. La Comunidad Económica Europea era solo una unión aduanera de mercancías, de trabajadores y sus familias (con su política comercial y sus reglas de competencia), y en parte de capitales, con muy pocas políticas comunitarias, entre ellas la Política Agrícola Común (PAC), la de una «Europa azul» (pesca) y unos pocos servicios liberalizados. No había nada en el Tratado de Roma sobre energía o industria, política social, telecomunicaciones, seguros y bolsa de valores, I+D, cohesión económica y social, medio ambiente, educación, protección de consumidores, salud o cultura. Incluso en el mercado interior faltaban centenares de normas para aproximar las legislaciones y eliminar los obstáculos técnicos a los intercambios. En materia de relaciones económicas exteriores, la CE no tenía acuerdos con Rusia, los países del Este, América Latina, Estados Unidos, Australia, Canadá, Japón o Corea, ni con varios países mediterráneos. Sus relaciones con los sesenta y ocho países ACP (África, Caribe y Pacífico) eran más una cooperación al desarrollo paternalista con las excolonias que un acuerdo internacional paritario. Tampoco había política exterior ni cooperación alguna en materia de justicia o interior.

Por ello, el Libro Blanco del comisario británico lord Cockfield, a raíz de los acuerdos del Consejo Europeo de Fontainebleau de diciembre de 1984, tuvo que prever una armonización de trescientas medidas para ultimar un mercado común muy incompleto. El Acta Única, nuevo tratado que revisaba el de Roma, que se negoció en el segundo semestre de 1985, ya con España y Portugal de observadores y posteriores firmantes, incorporó políticas antes ausentes o poco desarrolladas en materia de política exterior, medio ambiente, cohesión económica y social, así como de liberalización del transporte aéreo y marítimo, de servicios y de I+D, además de fijar nuevas reglas para la armonización de legislaciones que desbloquearon la situación de impasse que existía en el «mercado común». Fueron elementos importantes que enriquecieron el proceso de integración, ya con España dentro de la CE.

En suma, nuestro país llegó justo a tiempo para participar, votar y condicionar esa oleada de legislación y de nuevo acervo comunitario antes de que fuera demasiado tarde. Hoy en día este acervo suma más de ciento sesenta mil páginas.

LA CONVERGENCIA REAL: DEL ÉXITO AL DESASTRE

Con la adhesión, el sector exterior de la economía española sufrió un cambio radical. La balanza por cuenta corriente (bienes y servicios, remesas y rentas) pasó de un saldo positivo del 1,6 por ciento del producto nacional bruto (PNB) en 1985 a un déficit del 3,4 por ciento en 1990. Sin embargo, el sector exterior, en términos de PNB, subió del 37,6 por ciento en 1986 al 49,7 por ciento en 1996. La economía española se abrió y se liberalizó sin grandes traumas.

El periodo inicial de nuestra entrada y de cambio se llevó a cabo en uno de los momentos más florecientes de nuestra vida económica, con un crecimiento real del 4 por ciento anual acumulativo de 1986 a 1991. En esos seis años la renta per cápita media española, comparada con la media comunitaria, pasó del 73 por ciento (1985) al 79 por ciento, y ello a pesar de la dureza y complejidad del proceso de liberalización y adaptación que tuvo que realizar la economía de nuestro país. Es verdad que la larga espera antes de la adhesión permitió a las autoridades y a los agentes económicos españoles modificar nuestra legislación y estructura productiva, anticipando el cambio y suavizando sus posteriores efectos negativos.

Cabe afirmar rotundamente que en sus primeros años la adhesión de España fue un gran éxito que permitió, en ese periodo potencialmente traumático, converger con la Comunidad Económica Europea en términos reales de manera significativa y sin que la economía sufriera apenas. Esta evolución positiva continuó en los años posteriores. España alcanzó en 2007 un 105,4 por ciento de renta per cápita medida en paridad de poder de compra (método que se utiliza en la UE para medir la convergencia real y analizar qué países y regiones son elegibles para los fondos estructurales y para el Fondo de Cohesión) respecto de la renta media de la Unión (antes de la crisis internacional de Lehman Brothers), tres puntos por encima de la renta media de la zona euro. El presidente José Luis Rodríguez Zapatero anunció que España había superado a Italia, que ese mismo año solo alcanzaba el 103 por ciento. Sin embargo, poco después hubo que hacer correcciones estadísticas a la baja, y ese porcentaje español se quedó, en serie ya corregida por Eurostat (la oficina de estadística de la CE), en el 103 por ciento, en lugar del 105,4 por ciento señalado más arriba, mientras que Italia alcanzaba el 107 por ciento; el sorpasso con Italia anunciado por Rodríguez Zapatero nunca se produjo.

Posteriormente la situación se degradó por la crisis financiera de Lehman Brothers de 2008, que provocó el descenso de nuestra renta per cápita respecto de la media de la Unión al 92 por ciento en los años 2011 y 2017, al 91 por ciento en los años 2012, 2015, 2016 y 2018, y al 90 por ciento en los años 2013, 2014 y 2019 (90,7 por ciento). Ese último año estábamos al borde de volver a ser elegibles para el Fondo de Cohesión, que permite a los países de la Unión Europea con menos del 90 por ciento de la renta per cápita medida en paridad de poder de compra acceder a sus recursos. Ese fondo fue ideado y creado por España en 1991 y destinado a coadyuvar a la convergencia real.

La crisis del COVID en 2020 afectó en mayor medida a la economía española (−11,3 por ciento del PIB) que a la media europea (−6,4 por ciento), sobre todo por el peso del turismo en nuestra economía (11 por ciento del PIB). Ello dio lugar a que nuestra renta per cápita para ese año, siempre en paridad de poder de compra, bajara al 84,4 por ciento. Habíamos perdido diecinueve puntos de la renta per cápita sobre la media de la Unión entre 2007 y 2020, ambos incluidos. Un desastre. Ese revés tiene, sin embargo, un efecto positivo, pues nos hace nuevamente elegibles para el Fondo de Cohesión.

En estos momentos, con cifras de 2020 de Eurostat, solo superamos a siete países del Este (Bulgaria, Letonia, Hungría, Polonia, Rumanía, Estonia, Eslovaquia), Portugal (79 por ciento), Grecia (68 por ciento) y Croacia. Desde 2017 nos han adelantado tres países del Este: República Checa, Lituania y Eslovenia, así como Chipre. Malta ya lo había hecho en 2014. Ya no se habla de superar a Italia o a Francia como en la época del presidente José Luis Rodríguez Zapatero. El sueño de la convergencia real que planeaba a principios del siglo XXI desgraciadamente se ha venido abajo, por ahora.

Es verdad que aumentar nuestra convergencia real en diecisiete puntos desde 1985 hasta 2019, antes del impacto del COVID, con una Europa que también había seguido creciendo, fue sin duda un éxito notable no solo cuantitativa sino también cualitativamente. Sin embargo, también hay que tener en cuenta que la entrada de los diez países del Este sesgó ese porcentaje, porque bajó de manera significativa la renta per cápita media de la Unión.

No obstante, haber pasado de 8.000 euros (equivalentes) per cápita en 1985 a 26.430 euros per cápita en 2019, antes del impacto de la COVID-19 (en 2020, a consecuencia de la pandemia, esa cifra se redujo a 23.640 euros, según Eurostat), significó haber multiplicado por más de tres la riqueza media de los españoles. En ese periodo se llevaron a cabo cuantiosas inversiones en infraestructuras (segunda red de alta velocidad ferroviaria del mundo, quince mil kilómetros de autovías o de peaje, docenas de aeropuertos, importantes inversiones en medio ambiente) y en una miríada de empresas multinacionales (cuando en 1985 no había ni una) que ahora están a la cabeza del mundo en construcción e ingeniería, energías renovables, telecomunicaciones, industria alimentaria, banca, sector del automóvil, sector turístico y sector textil, entre otras.

Si en 1985 había 11,4 millones de españoles activos laboralmente, ahora, en plena crisis del COVID, hemos superado los veinte millones, crecimiento que ha incorporado con amplitud a la mujer al mundo laboral. En 2020 teníamos un 10,6 por ciento de población extranjera, asentada y residente en España, que también contribuía en parte a ese esfuerzo productivo y que está contabilizada en nuestras estadísticas laborales nacionales.

EUROPEOS, PERO NO ILUSOS

España fue un socio leal que ayudó con sus ideas y sus aportaciones a impulsar y enriquecer el proceso de integración europea. Sus contribuciones en las negociaciones de los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza o Lisboa, y en el proceso de Schengen, como se verá más adelante, prueban esa afirmación. Nuestro país siempre defendió claramente la opción de «más Europa», incluso en los momentos más bajos y de mayor crisis. El eurobarómetro, instrumento oficial de encuestas del Parlamento Europeo, es fiel testigo de ese apoyo elevado y constante.

Ello no significó ni mucho menos que los españoles y sus autoridades cayeran en la ingenuidad y en un «buenismo» europeo. La dureza del proceso negociador de nuestra entrada en las Comunidades Europeas y los sacrificios derivados del primer choque nos vacunaron a todos. No solo las reconversiones industriales necesarias dieron lugar a esa situación, sino fundamentalmente el cambio de las reglas de juego y de comportamiento que la Comunidad nos impuso. Desde el presidente del Gobierno Felipe González hasta el más modesto de los funcionarios, todos aprendimos muy pronto que había que ser europeos, pero defendiendo a machamartillo los intereses nacionales, pues si bien en los intereses generales de la Comunidad todos los Estados miembros coincidíamos, en lo concerniente a los particulares y específicos podía haber grandes diferencias y contradicciones. España no hizo más que aplicar el principio de la mano invisible que describe Adam Smith en La riqueza de las naciones: «Defiende tus intereses, ya que el bien común se logrará por añadidura, de manera natural».

Pronto la determinación absoluta con la que los españoles defendimos nuestras posiciones nos hizo merecedores de la etiqueta de «prusianos del sur». Aunque podría parecer un apelativo con un sesgo peyorativo, la verdad es que no lo era. Representaba una cierta admiración porque no éramos como otros países mediterráneos, escasamente cumplidores y con menos claridad y certidumbre en sus comportamientos. Dicho sin rodeos, no nos parecíamos en nada a italianos y griegos, lo que gustaba a nuestros socios del norte. Éramos predecibles y fiables, aunque no siempre fuera agradable enfrentarse con nosotros.

España tenía además un grado muy elevado de coherencia: todos los políticos, parlamentarios y funcionarios defendían siempre la misma posición. Un eurodiputado alemán llegó a decir en 1988 que «estos españoles están todos clonados, siempre dicen lo mismo sin importar su credo político». Por supuesto, esa coherencia requería un considerable esfuerzo por parte de la Administración central de explicación y sensibilización, así como una gran honestidad y transparencia internas. Desde 1986 hasta 1996, tanto el embajador Carlos Westendorp como yo mantuvimos constantes y sistemáticas reuniones y cenas de trabajo reducidas con los principales representantes de los grupos políticos españoles en el Parlamento Europeo, en Bruselas y Estrasburgo, para explicarles nuestra posición y nuestras razones. Por desgracia, en 1996 esa práctica se rompió por las disensiones existentes sobre el tema de ETA entre PP y PSOE, lo que quebró la confianza mutua. Nunca más se celebraron esas reuniones de trabajo con todos los grupos políticos. Hubo que hablar con unos y con otros por separado.

A ese factor se sumó que en las elecciones al Parlamento Europeo de 1994 los españoles se fragmentaron, lo cual hizo que aumentasen las formaciones nacionalistas y las independientes, cuyos representantes exigieron participar en esas cenas de trabajo. Pero tanto los representantes del PSOE como los del PP se opusieron a ampliar el número de comensales, arguyendo que «si había un representante del BNG, tendría que haber otro del PP de Galicia». No obstante, los grupos mantuvieron posiciones concordantes con las de los intereses nacionales defendidas por el Gobierno, eso sí, sin coordinación sistemática previa.

Nuestra aventura en Europa fue en cierto sentido una sucesión interminable y constante de confrontaciones con adversarios de todo tipo, muchas veces difíciles y temibles. Nada nos fue regalado, todo tuvo que ser peleado y logrado con gran esfuerzo, tanto por la Administración como por la propia sociedad civil, que también tuvo que aprender a lidiar en Bruselas con grupos de presión, asociaciones, etc.

En algunos casos esas broncas eran inevitables por ser negociaciones de suma cero, que terminaban con un resultado siempre positivo en conjunto, pero con damnificados individuales. Los recursos eran limitados y estaban tasados, y su distribución y reparto conllevaba tensiones porque se sabía al céntimo lo que había ganado y perdido cada uno. Con todo, las discusiones y controversias siempre se practicaban con buenos modales y educación, respetando las reglas institucionales y legales, aunque fueran en abierta confrontación.

UN MUNDO DE HOMBRES

Fue sorprendente trabajar con escasas mujeres, pues no las había en los principales órganos de decisión y muy raramente en la Comisión. La única excepción era en cierta medida el Parlamento Europeo. Era un mundo cuasiabsoluto de hombres. Cuando preguntabas a tus colegas, algunos gastaban un chiste fácil del género «como es un mundo muy desagradable y duro, y las mujeres son inteligentes, prefieren otros destinos». En efecto, la respuesta real no podía ser esa, pero lo cierto es que era así, no había mujeres, y esa situación en los años ochenta resultaba bastante chocante.

La Comisión fue haciendo un esfuerzo muy gradual, y al principio apenas perceptible, contratando cada vez más un mayor porcentaje de mujeres como funcionarios de escala A, la máxima categoría.

Hoy en día la situación ha mejorado en el Parlamento (para 2019 había un 39 por ciento de mujeres en puestos de dirección e intermedios) y la Comisión (32 por ciento), mientras que es insatisfactoria en el Tribunal de Cuentas (21,4 por ciento), la Secretaría General del Consejo (13,3 por ciento) y sobre todo en el Banco Central Europeo (BCE) (8 por ciento, dos mujeres de veinticinco, aunque la presidenta sea hoy en día una mujer, Christine Lagarde).

LA IMPORTANCIA DE LAS IDEAS: EL ESPÍRITU OFENSIVO

En Bruselas no solía ganar siempre el más inteligente, sino el que tomaba la iniciativa y la defendía con determinación. La pasividad y el pasotismo, el «verlas venir», tan hispánico, era mortal. Las Comunidades Europeas eran una organización viva que discurría entre luchas y confrontaciones de poderes e intereses económicos que trataban de imponerse, de manejar y manipular a las instituciones y de crear mecanismos comunitarios a su favor.

El proceso era constante, había retos y los más audaces proponían soluciones que terminaban plasmándose en legislación. Había que seguir el juego y participar. España tuvo que aprender a idear planteamientos y estrategias, a imponer su propia concepción de Europa, hasta entonces demasiado respetuosa de lo ya existente. El dilema era sencillo: si no se discutían nuestras ideas y propuestas se debatirían las de los demás, con intereses no siempre idénticos y en muchos casos contrarios a los nuestros. Pronto España pasó de doctorando obediente a profesor incordiante, porque siempre estábamos cuestionando lo que se hacía y oponiéndonos encarnizadamente a lo que no nos gustaba, y sobre todo luchando contra las dos varas de medir: las discriminaciones y las «asimetrías» entre Estados miembros. Teníamos que recuperar el tiempo perdido desde el Tratado de Roma, que nuestra singular historia nos había robado. Ello implicaba imaginación y flexibilidad para ampliar los horizontes de las acciones comunitarias. Al respecto cabía rememorar a Robert Kennedy: «Yo sueño cosas que nunca fueron y digo: ¿por qué no?». Así, España se fue sintiendo gradualmente socio pleno y miembro principal del club europeo. Encontró por fin su lugar bajo el sol.

En suma, había necesariamente que imitar a Voltaire, uno de los europeos más adelantados de su tiempo, con plena conciencia de serlo (decía de Europa: «Ese país con muchas naciones»), y que en su último retiro en Ferney, en el lago Leman de Suiza, había organizado una «manufactura del pensamiento» para influir en sus conciudadanos a lo largo y ancho del continente (llegó a escribir seis mil cartas dirigidas a las élites europeas, como al conde de Aranda en España). En Bruselas había que proponer ideas que nos favorecieran, tomando la delantera a otros países para que se discutieran nuestras propuestas y no las suyas, que a veces eran contrarias a nuestros intereses. El que toma la iniciativa suele hacer el primer papel sobre la materia en cuestión, lo que le da una enorme ventaja posicional. Por lo general se debate sobre su propuesta y su texto, y las alternativas a veces ni se mencionan y pocas veces se discuten. En mi vida profesional siempre he procurado tomar la delantera en las cuestiones importantes. Requiere anticipación, trabajo y a veces mucho valor, pero casi siempre es muy productivo y rentable, y además, en muchas ocasiones, lleva al éxito. En cualquier caso, siempre es más favorable luchar en el terreno propio que en el ajeno. La iniciativa casi siempre paga.

EL RENACIDO TEMOR A QUEDAR DE NUEVO DESCOLGADOS: LAS DOS EUROPAS Y LA GEOMETRÍA VARIABLE

Sin embargo, cuando Karl Lamers y Wolfgang Schäuble publicaron el 1 de septiembre de 1994 su célebre opúsculo sobre el «núcleo duro», en el que sostenían que solo cinco países (Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) podrían pasar a la moneda única y que su participación en ella sería condición sine qua non para cualquier progresión futura en el camino hacia la integración, le vimos las orejas al lobo. Significaba que no por ser Estado miembro teníamos asegurado plenamente nuestro futuro. En efecto, en dicho documento se excluía al Reino Unido (por falta de voluntad real de participar en el proceso de integración), a Italia (por su Constitución, que no garantizaba el apoyo bicameral de su Parlamento al Gobierno) y a España (por sus graves deficiencias estructurales). Sonó un aldabonazo en Madrid; si no participábamos de la moneda única no podíamos formar parte de ese primer convoy, y nuestro subdesarrollo estructural nos lo impediría durante muchísimos años.

La posibilidad de crear socios de primera y de segunda recordaba a la Atenas de Pericles con sus ciudadanos, ilotas y esclavos. La posición de ilota no era nada reconfortante para España después de todo el esfuerzo realizado y de nuestra importante y gloriosa historia europea. El documento era una auténtica declaración de guerra, una provocación inaceptable. Para Lamers y Schäuble, formar parte del primer convoy ya no era una cuestión que dependía de la voluntad sino de criterios elegidos por terceros, arbitrarios, excluyentes e impuestos, ajenos en todo caso a los de los padres fundadores de la CE.

El fantasma de la exclusión del primer convoy permaneció en España, alimentado regularmente con nuevas teorías, como las propuestas de los «círculos concéntricos» de Édouard Balladur (1994), las «cooperaciones reforzadas» de Helmut Kohl y Jacques Chirac (1995) o las numerosas teorías sobre «flexibilidades» y «Europa a dos o más velocidades» que se fueron proclamando. Su culminación fue la tesis prácticamente racista de la «diferenciación» planteada por el primer ministro belga, el flamenco Jean-Luc Dehaene, según la cual «somos diferentes, y siempre lo seremos», y por tanto, «pertenecemos a Europas diferentes» (!). Sin comentarios. España siempre ha rechazado esos planteamientos excluyentes y los ha combatido con todas sus fuerzas.

Otra cosa era prever en los tratados cooperaciones reforzadas plenamente reguladas, como se hizo con la Unión Económica y Monetaria (UEM) en el Tratado de Maastricht y con la Cooperación Estructurada Permanente Militar que se aprobó en el Tratado de Lisboa. España nunca ha tenido miedo de sumarse a iniciativas más ambiciosas no compartidas por los menos europeístas. Siempre hemos querido ir en el primer convoy y participar en todas las cooperaciones reforzadas que deciden algunos en favor de más integración (como son la UEM, Schengen, Eurocuerpo, Fiscalía Europea), siempre y cuando estén previamente pactadas, abiertas y no tengan condiciones excluyentes o sectarias.

En suma, el proceso en Bruselas está vivo, es cuasibélico, aunque sin armas ni sangre, y también muy dinámico. Se debe participar activamente en él y cualquier pasividad o seguidismo puede ser fatal. Se puede ir hacia adelante y progresar, pero también retroceder, como lo prueba la evolución de nuestra renta per cápita respecto de la media comunitaria desde nuestra adhesión o la historia de nuestros votos en el Consejo de Ministros, como se verá a lo largo de estas páginas.

MI CAMINO HACIA EUROPA

Cuando acabé el bachillerato, que realicé en parte con los marianistas en Friburgo, en el colegio de la Villa Saint-Jean, en la Suiza francesa, y posteriormente en el Colegio del Pilar en Madrid, mi primera vocación fue ser arquitecto. Mi absoluta falta de facultades para el dibujo artístico, que entonces era la prueba reina para aprobar el primer año de Arquitectura en Madrid, me hizo desistir ante el seguro fracaso que me esperaba, porque no superaría jamás las tres pruebas de dibujo que era preciso aprobar: perspectiva, mancha y dibujo natural. En la cuarta prueba, dibujo técnico, había sacado matrícula en el bachillerato, pero no bastaba.

Por eso pensé en ser agente de cambio y bolsa y me matriculé en Derecho y en Economía en la Universidad Complutense de Madrid. Finalicé razonablemente bien mis estudios del primer año, pero me di cuenta de que por haber querido abarcar mucho no había obtenido ninguna matrícula de honor, y mi padre siempre me había imbuido que lo más importante en la vida era lograr la excelencia y conseguir la mejor posición posible en lo que se hiciera, no importaba cuál fuera la actividad o profesión. Por ello dejé Economía de lado y me concentré en Derecho, donde obtuve al final de mi quinto año, cuando tenía veintiún años, el premio extraordinario de licenciatura.

La falta de perspectivas de convocatoria de oposiciones a agente de cambio y bolsa me hizo optar por mi tercera preferencia, sin mucha determinación: la profesión de diplomático. Conocía por mi padre y por mi vida familiar lo que era realmente la carrera, una actividad de trotamundos, separado de tu familia (yo estuve interno dos años y en cuatro colegios), siempre cambiando de país y de actividad, con numerosos sacrificios familiares y sin apenas amigos verdaderos. Tenía otras ventajas, pero también importantes inconvenientes.

En realidad, la diplomacia está más conectada a la resolución de problemas que a la pura representación, que es aparentemente la parte más amable de la profesión. En todas mis embajadas siempre llegaba al despacho por la mañana preguntándome a qué problemas o desafíos me iba a enfrentar ese día. Como me dijo uno de mis primeros jefes: «No te quejes de los problemas, porque esa es la razón de nuestra existencia». Mi mayor reto fue en Italia, cuando me llamaron a mediodía para comunicarme que un buque fletado por la compañía Pullmantur con mil quinientos españoles a bordo se había averiado a setenta millas de Venecia y que habría que trasladarlos a España tan pronto como desembarcaran. Tuve que montar un operativo con mi cónsul general en Milán, Emilio Fernández Castaño, y mi cónsul honorario en Venecia, Antonio Simionato, para preparar con las autoridades italianas una zona en el puerto, con servicios sanitarios y de alimentación, entre otros, y quince autobuses que los llevaran al aeropuerto, donde los esperarían seis aviones fletados por Pullmantur. Esa noche solo descansé cuando salió el último avión. Eran las tres de la mañana. Al día siguiente nadie habló de nosotros en ningún medio de prensa o radio. Pero si el asunto hubiera salido mal, hubiéramos probado los rayos del cielo y las quejas se habrían oído en Sebastopol.

Mi vocación por ser arquitecto nunca me ha abandonado. Siempre he querido hacer «cosas», construir y modelar la realidad palpable y visible. Por ello siempre he huido de la diplomacia declarativa y programática, la de las palabras altisonantes, huecas y de los textos que nunca se vuelven a mencionar ni a recordar. En consecuencia, cuando ingresé en la carrera diplomática en 1971, siempre opté por puestos que me permitieran estar en contacto con la realidad, a ser posible económica, y contribuir de manera visible al bienestar colectivo, dejando huellas en beneficio de los intereses de los españoles y de España. Mi primera pregunta a mi primer jefe, Eduardo Peña Abizanda, al incorporarme a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores en 1971, fue: ¿qué has hecho de concreto, qué has logrado, cuánto dinero has conseguido para España? Esa era mi motivación principal, lograr mejoras, hacer y crear cosas. Así, antes de llegar a Bruselas en 1985, me ocupé al principio del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), de la Comisión Económica para Europa, del Banco Mundial, del Fondo Monetario Internacional y de las materias primas.

En 1975, en plena marcha verde de Hassan II, acepté el nombramiento de consejero jefe económico y comercial de la Embajada de España en Marruecos, con sede en Rabat. No había ningún otro candidato, dada la gran incertidumbre creada por la iniciativa del Rey. En esa oficina, además de ayudar a multiplicar nuestros comercio e inversión y proteger a los españoles de los riesgos del país, aprendí a negociar acuerdos financieros, económicos y pesqueros, lo que me fue muy útil en mis subsiguientes reencarnaciones.

Más tarde, en mi etapa de Bruselas, desarrollé plenamente ese espíritu de arquitecto: fui el diseñador de la figura de los gastos no obligatorios «privilegiados» (1988), de la tesis de las emisiones per cápita como criterio para aumentar emisiones (+15 por ciento) (1987-1988), del Fondo de Cohesión (1991), de la introducción de la política de salud pública (1991), del «fondillo» AELC (1994), del mutuo reconocimiento de las decisiones judiciales y de la euroorden (1997) y de la Iniciativa de Empleo Juvenil (2013). Asimismo, fui el ponente de las instrucciones en las tres negociaciones de los tres primeros marcos financieros plurianuales (1987-1988, 1992 y 1999), entre otras muchas propuestas e iniciativas que tuve ocasión de liderar y proponer al haber sido el negociador de España en los tratados de Unión Política de Maastricht (1991), de Ámsterdam (1996-1997) y de la adhesión de nuestro país a los acuerdos de Schengen (1991).

Este libro recoge únicamente mis experiencias y vivencias, siempre directas y personales, primero en Bruselas como embajador representante permanente adjunto (de junio de 1985 a marzo de 1991); después en Madrid, como secretario general ante las Comunidades Europeas y su sucesora la Unión Europea (UE) (de marzo de 1991 a junio de 1994); posteriormente como embajador representante permanente ante la UE en Bruselas (de julio de 1994 a julio de 2000) y, por último, en otros cuatro puestos de embajador que ejercí con fuertes implicaciones comunitarias: Francia (2000-2004), Rusia (2004-2008), India (2011-2012) y Republica Italiana (2012-2016), pasando por el puesto de secretario general de Asuntos Consulares y Migratorios en el Ministerio de Asuntos Exteriores (2008-2011). Mi último puesto conectado con Bruselas, el de asesor especial de la Comisión, lo ejercí cuando ya estaba jubilado (2017-2019).

Por eso, este volumen es una crónica y no un libro de memorias, ya que me circunscribo tan solo a lo que sucedió siendo yo actor o testigo, dejando aparte mi vida personal o profesional no directamente conectada.

El Puerto de Santa María, Cádiz, verano de 2010
Madrid, noviembre de 2022

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Sangre nueva

Mi llegada a Bruselas

LOS JÓVENES DIPLOMÁTICOS «SIN EXPERIENCIA COMUNITARIA» DE BRUSELAS SEGÚN EL PAÍS

Mi nombramiento en Bruselas como número dos de la Misión de España ante las Comunidades Europeas (se denominaba así en ese momento, y no Embajada), en calidad de ministro consejero, se produjo el 24 de abril de 1985, si bien no tomé posesión hasta principios de julio. Me propuso para el cargo Carlos Westendorp, que a su vez sería nombrado en diciembre de ese año primer embajador representante permanente de España ante las Comunidades Europeas, sustituyendo al embajador Gabriel Ferrán, destinado a Lisboa.

Quien tomó la última decisión fue el ministro de Exteriores Fernando Morán, que me conocía y me había visto negociar en un viaje real a Túnez, Zaire y República del Congo. En aquella oportunidad tanto los tunecinos como los congoleses y zaireños solo querían hablar de cuestiones económicas, créditos, acuerdos y cooperación financiera. Aunque parezca mentira, yo era el único miembro de la muy numerosa delegación acompañante de S. M. el Rey que conocía esos temas, de modo que a pesar de mi rango poco elevado (simple subdirector general) tenía que tomar la palabra constantemente. Tan solo en Zaire tuve que negociar in situ, ex novo y por mi cuenta dos acuerdos económicos en un par de días. El ministro Morán, agradecido por haberle sacado del atolladero, me comentó que se notaba mi educación francesa volteriana haciendo frente con dignidad a delegaciones de media docena de funcionarios locales que pedían la luna a España. A pesar de la presión (ya que esos tres países querían aprovechar nuestra visita para obtener concesiones económicas de nosotros), procuramos utilizar el viaje a nuestro favor para reclamar el pago de deudas, resolver contenciosos y firmar solo acuerdos y papeles, eso sí, sin comprometer ni dar ni una sola peseta del presupuesto español. Posteriormente, cuando el ministro me comunicó que yo iría a Bruselas de número dos, me dijo: «Vas a un circuito donde los coches corren a treinta kilómetros por hora, pero no te engañes, son todos de Fórmula 1».

Carlos Westendorp había sido uno de mis tutores-profesores en la Escuela Diplomática en 1969-1971, junto con José Pedro Pérez-Llorca y Rafael Arias Salgado (los tres, casualmente, llegarían a ser ministros de sucesivos Gobiernos), y por ello me conocía muy bien. Más adelante coincidí con él en la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores durante los años 1972-1975, donde trabajamos juntos en varios expedientes.

Cuando me propuso el puesto de número dos en la Misión de Bruselas le contesté que no aceptaba esa oferta porque yo no había participado directamente en las negociaciones de adhesión de España a las Comunidades Europeas, no obstante haber sido un par de años subdirector general de las relaciones bilaterales con los países de Europa y conocer bien los expedientes de cada país.

Me empeciné en ello, pero ante su insistencia respondí que si bien no pondría Bruselas en mi solicitud de puestos, aceptaría el cargo si él o el ministro me quisieran nombrar interviniendo en la Junta de la Carrera (que era el órgano que proponía la lista de destinos al ministro). Dicho y hecho; al rellenar mi papeleta de deseos de puestos para el «bombo» de ese año (especie de concurso anual abierto para hacer los cambios en las embajadas y en el Ministerio), omití el puesto de número dos en la Misión en Bruselas e incluí, en cambio, el de jefe de la Oficina Económica y Comercial en la Embajada de España en Washington, y el de número dos en la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en París.

Carlos Westendorp y el ministro Morán, sin embargo, no me hicieron caso y, contra mi voluntad, me nombraron en ese puesto de ministro consejero de la Misión de Bruselas, aduciendo una decisión personal del ministro y superior a la Junta. Cuando me la comunicaron la acepté plenamente, al tener el apoyo de ambos para ese destino.

Según Westendorp, yo no tendría problemas para aplicar e interpretar el Acta de Adhesión, porque había numerosos especialistas en la materia; lo que él esperaba de mí era que conociera a fondo los diversos expedientes económicos internacionales de España por haber sido subdirector de relaciones bilaterales con los países europeos y subdirector general de relaciones económicas bilaterales con los restantes países del globo, así como por haber estado al frente de la consejería económica y comercial de la Embajada de España en Rabat y por haber sido subdirector general de pesca en los Ministerios de Transportes y luego de Agricultura, puestos en los que tuve que negociar numerosos acuerdos económicos, fiscales, comerciales, financieros y pesqueros para el país.

No se equivocó; el Acta de Adhesión era un documento relativamente sencillo que se podía estudiar rápidamente y sobre el que nunca me faltaron expertos disponibles para interpretarlo. En cambio, lo que estaba y estaría encima de la mesa del Consejo de Ministros y de los Coreperes (comités integrados por altos funcionarios residentes en la capital belga, que representaban a sus Estados miembros, con un gran poder por ser el foro en el que se preparan los Consejos de Ministros de la CE y los responsables de la ejecución de sus mandatos) eran precisamente los múltiples temas de los que yo me había ocupado en el pasado y sobre los que tendría que negociar para defender los intereses de España.

Es verdad que la casi totalidad de los negociadores de nuestra Acta de Adhesión optaron después de su firma por otros destinos en el sector privado o por presentar sus candidaturas para altos puestos en la Comisión de Bruselas, lo que me allanó el camino para ser nombrado número dos de la Misión de España ante la CE (fui nombrado representante permanente adjunto a los pocos meses). También es cierto que nadie, por sorprendente que parezca, sabía que había dos Coreperes: además del Coreper II de Embajadores funcionaba el denominado Coreper I, que se ocupaba en exclusiva de todos los consejos técnicos: Mercado Interior, Transportes, Asuntos Sociales, Medio Ambiente, Pesca, Agricultura (en sus aspectos financieros y de mercado interior y armonización de legislaciones), Educación, Cultura, GATT y OCDE, Servicios, Legislación Financiera, Consumo y Presupuestos de la CE, este último absolutamente clave. En suma, se trataba de un mundo vasto, variopinto, complejo y por completo autónomo.

En un primer momento, en 1958, existía solo un Coreper encomendado a los embajadores, pero al cabo de un tiempo la multiplicación de Consejos de Ministros (Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores, Agricultura, Pesca, Industria, Asuntos Sociales, etc.) y su carácter en muchos casos muy técnico obligó a los segundos, a solicitud de los embajadores, a reunirse previamente para tratar ese tipo de cuestiones, algunas especialmente complejas, como las de agricultura o pesca. A esa reunión previa se la denominó Coreper I, ya que al principio el Coreper II de Embajadores confirmaba lo acordado por sus colaboradores. Más tarde el trabajo se hizo tan ímprobo y prolijo que el Coreper I preparaba directamente los trabajos de esos Consejos de Ministros técnicos sin pasar por el Coreper II de Embajadores. Se había independizado completamente. Habría que añadir que tal separación fue facilitada por el hecho de que los Consejos de Ministros técnicos tenían una gran propensión a acabar a altas horas de la madrugada o a prolongarse durante varios días y sus noches en las conocidas sesiones de negociación maratonianas de Bruselas, mientras los Consejos de responsabilidad directa de los embajadores se ocupaban de temas más agradables que permitían terminar sus sesiones a las seis o a las siete de la tarde.

Así pues, las materias que se trataban en el Coreper I se encargaban a los números dos de las representaciones permanentes y no pasaban jamás por el Coreper II de Embajadores. Por ello, cuando entró en vigor el Acta de Adhesión, Pedro Solbes, entonces nuevo secretario de Estado para las Comunidades Europeas, en sustitución de Manuel Marín, que fue nombrado comisario, me hizo embajador representante permanente adjunto para, por un lado, poder imponerme a los diferentes directores generales sectoriales de los distintos ministerios y, por otro, para hacer frente a la coordinación necesaria que tenía que realizar con todos los ministerios técnicos españoles.

Por esos días, curiosamente, El País publicó un artículo firmado por Andrés Ortega Klein en el que se afirmaba que el Gobierno enviaba a Bruselas a negociar temas muy importantes a un grupo de jóvenes diplomáticos «sin experiencia comunitaria» («mandar esas personas sin experiencia comunitaria es poner en juego miles de puestos de trabajo»), entre los que por cierto me encontraba yo (tenía entonces treinta y nueve años). Los otros diplomáticos jóvenes serían luego secretarios de Estado de la Unión Europea, como Alberto Navarro, con Miguel Ángel Moratinos, en el periodo 2004-2008, o Emilio Fernández Castaño, con el ministro Carlos Westendorp, en 1996. Luis Arranz sería nombrado director general de Ifema e Ignacio García Valdecasas jefe del gabinete del vicepresidente de la Comisión Manuel Marín y más tarde embajador en Paraguay y en Chipre. No se cumplieron los vaticinios de Andrés Ortega, y no hay que olvidar que necesariamente había que buscar sangre nueva, porque se había producido una huida general de los directores generales de la Secretaría de Estado de las Comunidades Europeas de Madrid y de los consejeros de la Misión por haberse terminado una etapa y comenzar otra muy diferente. Ante tal desbandada no hubo más alternativa que buscar a gente nueva.

En mi caso, comenzó una época que duró quince años: doce en Bruselas de embajador número dos y posteriormente de embajador número uno, interrumpidos por tres de secretario general de las Comunidades Europeas, y luego de la Unión Europea, en el Ministerio de Asuntos Exteriores en Madrid. También fui el negociador para el Tratado de Maastricht (excluyendo la Unión Económica y Monetaria, de la que se ocupó Manuel Conthe) por nombramiento de Francisco Fernández Ordóñez, ministro de Asuntos Exteriores, y a continuación fui el negociador de España para el Tratado de Ámsterdam, nombrado sucesivamente por los ministros de Asuntos Exteriores Carlos Westendorp y Abel Matutes. Por último, fui quien negoció en nombre de España el tramo final de adhesión a los acuerdos de Schengen en 1991. Durante nuestras presidencias, encabecé el Coreper I en 1989 (primer semestre), el Coreper II de Embajadores en 1995 (segundo semestre) y el Grupo Central de Schengen durante un año seguido (segundo semestre de 1992 y primer semestre de 1993).

Carlos Westendorp fue mi jefe durante diez años y medio, primero en Bruselas y después en Madrid, donde fue secretario de Estado ante las Comunidades Europeas y luego ante la Unión Europea, sustituyendo a Pedro Solbes en la primavera de 1991. A finales de 1995 fue designado ministro de Asuntos Exteriores, puesto que ocupó hasta que José María Aznar ganó las elecciones en 1996. Era un hombre de gran inteligencia y muy hábil, frío como su apellido holandés pero apasionado por su origen español, con un aplomo que nunca se descomponía por grave que fuera el problema o la crisis con la que nos enfrentáramos. Sabía delegar y confiaba en sus colaboradores «comprobados» y seguros. Era una esponja, lo absorbía todo, sabía escuchar buscando ideas y sabía aprovechar muy bien a sus colaboradores. Una vez convencido de algo, nunca cedía. A mí jamás me dejó caer, y eso que le involucré en mil batallas y porfías. Su amabilidad daba la sensación de suavidad, pero nada más lejos de la realidad: era duro como el acero e implacable con el adversario.

MI PRIMER COREPER I DE ADJUNTOS

Llegué a Bruselas a los pocos días de firmarse el Acta de Adhesión, el 12 de junio de 1985. Asistí a mi primer Coreper I de Adjuntos el 7 de julio.

En calidad de número dos y embajador representante permanente adjunto me correspondió presidir nuestra delegación y preparar los Consejos de Ministros citados anteriormente. Era un puesto tan duro y exigente que cuando un representante del Coreper I ascendía al puesto de embajador del Coreper II, en Bruselas recibía el apelativo de «antiguo combatiente» (ancien combattant).

En aquella primera sesión mi colega luxemburgués Jean Feyder, que ocupaba la presidencia, me dio la bienvenida con gran parquedad, señalándome que no era necesario que contestara con discurso alguno, por no ser tradición. En suma, al negocio de inmediato y sin formalismo. Lo mismo ocurrió cuando los diferentes ministros españoles comenzaron a asistir a sus Consejos de Ministros. A todos les indicaban que no había que pronunciar ningún tipo de discurso, ni de bienvenida ni de satisfacción, por incorporarse al club. Empecé a pensar que quizá aquel no fuera un «club de caballeros» sino un lugar de confrontación pacífica por el poder económico, aunque más o menos descarnada y con reglas de juego que respetar, y no me equivoqué.

Al llegar a mi mesa, sobre la que figuraba un cartel con el nombre de «España», en la sala donde se iba a celebrar ese Coreper I, me encontré con una página del Boletín Oficial de las Comunidades Europeas tocante a un reparto entre Estados miembros de un contingente arancelario de preservativos procedentes de Hong Kong. Me quedé atónito. Ese fue mi recibimiento. Naturalmente, el depositante del papel nunca se identificó, pero está claro que quiso gastarme una broma e ilustrarme sobre algunas de las decisiones que también se tomaban en las «importantes» Comunidades Europeas.

En el orden del día figuraba una directiva sobre el tamaño de las jaulas de las gallinas ponedoras. Me llevé una gran sorpresa. No sabía qué decir ni qué posición adoptar. Cuando llamé al Ministerio de Agricultura de Madrid me dijeron que en España a las gallinas se les ponía una argolla y una cadena y se las enganchaba a una barra, y de jaulas nada de nada. Opté por permanecer en silencio. El tema volvió de manera recurrente cuatro o cinco veces más en sucesivas sesiones del Coreper hasta que se aprobó la correspondiente directiva con una determinada dimensión de la jaula. Madrid seguía sin reaccionar. Muchos años después la Comisión amenazó con llevarnos al Tribunal de Justicia de Luxemburgo. ¿Qué pasaba? Muy sencillo, había una feroz disputa entre Dinamarca y Alemania por la exportación de huevos. La única manera que había encontrado el Estado afectado por la invasión de huevos era tratar de elevar los costes de su contrincante económico obligándole a adoptar jaulas más grandes para sus ponedoras. Ese era el juego, una despiadada guerra comercial llevada a cabo en la escena europea, con la Comisión de juez e intermediaria. ¿En qué mundo entrábamos? Ni más ni menos que en uno en el que las confrontaciones comerciales se dilucidaban con reglas e instituciones comunes, donde las partes, en virtud del Tratado de Roma, renunciaban a aprobar contingentes y subidas prohibitivas de aranceles unilaterales, como se había hecho en el periodo de entreguerras, en los años treinta, para evitar una guerra comercial.

A la vista de lo indicado, después de esa mi primera sesión del Coreper I me pregunté si había acertado al aceptar ese cargo en lugar de haberme ido a la embajada de Washington de jefe de la Oficina Económica y Comercial, puesto alternativo al que renuncié por el de la capital belga. Esa noche dormí mal.

EL PROCEDIMIENTO DE COOPERACIÓN PARA EL PERIODO

TRANSITORIO (1 DE JULIO DE 1985 A 31 DE DICIEMBRE DE 1985)

Entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1985, los diez países que integraban la Comunidad Europea cuando España se adhirió (Alemania, Francia, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, Grecia, Dinamarca, Reino Unido e Italia) nos concedieron y aplicaron el denominado «procedimiento de cooperación», que se había creado con motivo de la incorporación del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Este sistema funcionó en el caso español hasta que entró en vigor el Acta de Adhesión el 1 de enero de 1986.

A partir del 1 de julio de 1985, unos días después de la firma del Acta, España y Portugal fueron admitidos a participar en todas las reuniones de los grupos de trabajo, comités, Coreperes y Consejos de Ministros, eso sí, y es importante destacarlo, con voz pero sin voto. De este modo, España y Portugal podían seguir los debates y exponer sus puntos de vista sobre la nueva legislación y las decisiones que se estaban discutiendo y que se iban a aprobar. Esas decisiones, reglamentos y directivas obligarían también a España, aunque ni nosotros ni Portugal habíamos tenido oportunidad de conocerlas ni de pronunciarnos al respecto, pues el 12 de junio no existían o no se habían aprobado aún. En consecuencia, era lógico que ambos países pudieran tomar posición, de tal forma que los otros diez la tuvieran en cuenta en el momento de aprobar los textos definitivos.

Cuando España o Portugal invocábamos el procedimiento de cooperación nos obligaban a abandonar la sala para permitir deliberar a los Diez sin nosotros; luego, tras dejarnos volver a entrar, nos comunicaban su decisión, que se podía «recurrir» eventualmente en un posterior Consejo de Ministros. Al principio nos daban alguna satisfacción a lo sumo muy parcial, pero al poco tiempo les bastó coordinarse en cinco minutos antes de llamarnos a entrar en la sala y darnos un no por respuesta. El procedimiento era un mero expediente para justificar que habían oído nuestras opiniones y que las habían «tenido en cuenta». En realidad, nos impusieron el 99 por ciento de todo lo que se aprobó de junio a diciembre de 1985, sin paliativos, y al final a las bravas. Cometieron un error, porque esa experiencia nos endureció y permitió que nos diésemos cuenta rápidamente de lo que en realidad era ese club «de no caballeros».

UN NIDO DE VÍBORAS: LA NUEVA REPRESENTACIÓN PERMANENTE

La Misión de España ante las Comunidades en Bruselas tenía una estructura parecida a la de cualquier embajada de España, pero había una profunda diferencia: cada consejero solo era leal a su ministerio, y su labor no consistía solo en coadyuvar a la negociación con la Comisión y con los Estados miembros de la CE, sino también en averiguar qué opinaban los otros ministerios españoles y cuáles eran sus posiciones, qué instrucciones llegaban del Ministerio de Asuntos Exteriores, etc. En suma, se trataba de una labor de «espías» a pecho descubierto, puesto que todos practicaban por separado ese juego descoordinado. El resultado era perjudicial porque no había una colaboración abierta y honesta ni entre los consejeros ni entre estos con el embajador.

Había un segundo problema: la escasez de consejeros. Una vez firmada el Acta no fue fácil integrarse de un día para otro en la vasta estructura de unos cien comités y grupos de trabajo del Consejo. En julio de 1985 solo había diecisiete consejeros o agregados en la Misión española, que además no cubrían todos los temas y sectores tratados por las Comunidades Europeas.

En un año nuestra representación pasó a cuarenta y luego a cincuenta consejeros (ese era el número cuando yo cesé como embajador representante permanente en julio de 2000). En la actualidad existen ciento quince consejeros o agregados que representan a todos los ministerios, incluidos Defensa, Presidencia del Gobierno, Administraciones Públicas, Políticas Territoriales y Cultura, además de varios abogados del Estado e

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